衡阳市新农村城镇化土地利用战略初探

罗 珊，关 欣

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

农村城镇化是中共十七大报告所涉及的重要内容，实施农村城镇化战略是推动我国农村发展的有效途径之一，是经济发展的必然选择，也是我国全面实现现代化和构建和谐社会的必由之路。进行城镇建设，必然要占用一定数量的土地，如何协调城镇建设用地与农用地之间的矛盾，是城镇化发展过程中需要着力思考的问题。尤其是在新农村建设背景和要求下，新农村城镇化的土地利用战略的探索具有重要的意义。因此笔者认为有必要对这些问题进行深入分析，找出这些问题相关的原因，为促进城镇化的可持续发展提供有效的对策和建议。

1 衡阳市农村城镇化研究与土地利用现状

城镇化水平是衡量一个国家和地区经济发达程度、社会发展水平和人民生活水平高低的一个重要指标[1]。当前普遍认为，我国城镇化进程正处在快速发展阶段，并且这种快速发展趋势还将保持较长一段时间。改革开放以来，尽管湖南的社会经济发展有了长足的进步，城镇化水平得到了明显提高，但与全国经济较发达省份相比，湖南城镇化起点低，城镇建设相对滞后，规模小、浪费普遍，与湖南经济发展的客观要求相比还存在较大的差距。

本文以滨临湘、沅两大水系的衡阳市的新农村建设地区为例，从新农村建设的目的和城镇化发展的意义出发，重点研究新农村城镇化对土地利用的需求和引发的诸多问题，以及如何采取有效的对策和制定积极的土地利用发展战略。

衡阳市位于湘中东南部，湘江中下游，土地总面积153.03万hm2，占全省面积的7.22%。下辖25个街道办事处、73个乡及112个镇，总人口718.95万人，占全省总人口的10.73%[2]。2008年，全市实现生产总值1 000.09亿元，增长12%。其中第一产业增加值235.75亿元，增长5.3%；第二产业增加值412.36亿元，增长14.5%；第三产业增加值351.98亿元，增长12.6%。人均GDP为13 670元，增长11.6%[3]。

1.1 衡阳市农村城镇化水平预测

2000年衡阳市总人口702.95万人，城镇化水平为20.60%；2006年城镇化水平为37%，提高了16.38 个百分点[4]。

联合国相关部门建立的数学模型比较符合一般城镇化规律：即初期阶段城镇化水平低，发展缓慢，然后加速进入高度城镇化阶段，这时城镇人口比重增加速度趋于缓慢甚至停止。数学模型为：

式中：PU（1）为第一次人口资料城镇化水平（2000年），PU（2）为第二次人口资料城镇化水平（2005年），PU（t）为预测期城镇化水平，URGD 为城乡人口增长差，n为两次普查间隔年数，t为预测期距离第一次城镇化水平的年数[5]。

综合计算得出衡阳市2010年城镇化率达到42%，2020年城镇化率达到53%。随着城镇化水平的提高，有限的土地与发展的经济两者凸显出来的矛盾日益加剧，同时也引发出不少的问题，如何采取有效的对策和制定积极的土地利用发展战略来应对这些问题是非常值得探讨的。

1.2 各类新增建设用地总量及结构分析

根据土地利用变更数据，至2004年全市建设用地总面积为13.04万hm2。在8 a期间新增城镇（含果园）用地5 229.5 hm2，占新增建设用地的42.44%；新增农村居民点建设面积2 072.4 hm2，占新增建设用地的16.82%；新增独立工矿用地467.11 hm2，占新增建设用地的3.79%。新增建设用地增长的主要原因是人口的增长，大型能源、交通、水利等基础设施项目纷纷落户衡阳。如武广铁路、京珠高速、大源渡水电枢纽等，这些都拉动了全市经济快速发展，同时也让建设用地增加较快[6]。

1.3 各类新增建设用地占用耕地情况

2006～2009 年衡阳市增加建设用地概况如表1所示。

表1 衡阳市新增建设用地占用耕地统计 （hm2）

通过以上分析，全市的建设用地主要存在以下问题：（1）建设用地增长速度快，不能满足需求；（2）新增建设用地占用耕地面积较大；（3）城镇建设用地与农村居民点用地同向增加。

针对这些问题笔者建议：（1）从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度；（2）加强建设用地项目预审管理，合理控制建设用地规模；（3）加强村镇建设用地的管理，确保城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩，严格控制建设用地总量增加。

1.4 存量建设用地及低效率用地现状分析

据2005年相关的建设用地清查，全市共有城镇存量建设用地面积119.19 hm2，其中闲置用地面积为87.81 hm2，占73.67%；空闲的建设用地面积2.99 hm2，占2.51%；批而未用的土地面积28.39 hm2，占23.82%[7]。全市低效率建设用地总量955.77 hm2，占建设用地总量的0.07%，主要表现在低效率农村居民点为463.63 hm2、低效独立工矿139.9 hm2及其他低效城镇用地124.29 hm2[8]。各地级县分布如图1。

图1 衡阳市低效率农村居民点用地分布图

全市的低效用地主要存在以下问题：衡阳市建设用地水平虽然显著提升，但是土地集约利用水平仍有待提高，闲置土地的大部分面积小，分布不连续，无法满足大宗用地的需求，可挖掘的存量建设用地潜力不大，未来发展所需求的建设用地主要是依靠新增来供给[9]。

针对这些问题，提出几点建议：（1）进一步加大闲置用地处理力度，盘活存量土地；（2）加大低效用地改造力度，促进土地集约利用，控制规模增加投入；（3）规模经营农村土地，严管工业用地项目。

1.5 耕地和基本农田变化分析

2004年衡阳市共有耕地364 545.16 hm2，占全市土地总面积的23.82%。据统计，全市的基本农田面积为324 700.00 hm2。其中，耕地面积为318 227.55 hm2，占 98.01%；园地面积 180.30 hm2，林地面积为6 190.88 hm2。1997～2004年，衡阳市因京珠高速、衡枣衡昆高速和武广铁路等重点建设项目占用基本农田420.62 hm2，同时补充基本农田420.62 hm2[10]。具体情况如表2。

表2 衡阳市耕地核查结果 （hm2）

随着城镇化进程的推进，城市及农村规模不断外延，占用了大量的农田。但是随着对环境的重视，衡阳市对基本农田和坡耕地等实行了特殊的保护和严格的管理，保证了基本农田和耕地的面积不减少[11]。同时也凸显出一些问题，如：人地矛盾突出，耕地面积不断减少；耕地质量呈现下降趋势，补充的基本农田质量难保障；开发整理任务重难度大，少数领导认识不到位；市场规律作用下基本农田构成变化明显，已占用基本农田复耕困难。

针对这些问题提出几点建议：（1）加快中低产田改造，提高农业生产效率，提高农产品价格；（2）加大开发整理复垦力度，补充增加耕地数量；（3）加强基本农田保护，保证基本农田数量不减少、质量不下降；（4）对征收占用农民耕地的应按照国家标准给予一定的补贴。

根据对衡阳市的城镇化水平和土地利用情况分析不难看出（图2），衡阳市的城市化水平相对较高，建设用地增长速度较快而且利用程度和水平也显著提升，但是衡阳市的新增建设用地占用耕地的面积仍然较大，农村非农建设占用的面积也逐年增加，居民点都不够集中，土地浪费现象仍然突出。衡阳市耕地质量等级为二级，机耕面积比例较大，约在60%～71%之间，地势较为平坦，适宜对土地进行开发利用。

图2 衡阳市新增建设用地占耕地面积（hm2）

2 新农村城镇化的土地利用实施战略

农村城镇化是经济现代化进程的大势所趋，不仅有利于解决好“三农问题”，而且有利于促进农村经济的健康、持续、稳定的发展[12]。中国城镇化的拉动力量主要来自地方政府和市场两个方面。地方之间经济发展的竞争以及我国干部任用制度等因素促使各地城市政府对城市建设大举投入，而建筑行业的巨大利益又拉动了城市房地产的高速扩张。同时，城乡居民之间的巨大收入差异和社会福利差异也在吸引农村居民到城市定居或务工。但这种自发进程在带来客观成绩的同时也暴露了一些问题。面对这些问题，中央高层对我国城镇化做出通盘考虑，以推动城镇化持续健康发展[13]。在这个背景下，不久前中共中央政治局把城镇化问题作为月度学习的主题，胡锦涛总书记又就这个题目发表重要讲话，对于未来我国城镇化发展无疑是一个积极信号[14]。

要做到农村城镇化合理、健康、可持续的发展，必须坚持以可持续发展为原则，即不仅使发展达到对当代人和未来人需求的满足，达到现代与未来人类利益的统一，还要注重经济、社会与资源、环境发展的协调性。

针对土地利用问题，我们应该从多方入手，用多种措施来共同解决好城镇经济发展和土地利用方面的问题。

2.1 建立科学长远的用地规划体系

协调土地利用总体规划与城镇规划的关系，强调小城镇规划执行的严肃性。农村工业化、城镇化进程中尤其需要科学性、前瞻性、系统性、政策性的土地利用规划，以保证区域土地资源最优化配置，合理布局小城镇各功能分区，注意采用土地开发合理模式[15]，因地制宜开展规划工作，加强执行规划的严肃性。由于土地利用总体规划的出发点是“一要吃饭，二要建设”，保护耕地保证粮食生产，因此，在充分考虑城市建设自身发展要求的同时，必须处理好“吃饭”与“建设”的关系。只有先解决好“吃饭”问题，才有可能考虑到建设。然而建设也绝非消极和被动的，因为建设搞好了，“饭”会吃得更香。

2.2 健全土地市场，强化土地管理工作，严格土地执法

将土地加以科学分等定级与估价，使城镇土地和农用土地有价可循，实行有偿使用。根据宏观经济形势，改划拨土地使用权为出让土地使用权，引入土地租赁制，促使土地使用者从成本效益出发对用地精打细算，逐步建立起节约、合理用地的自身约束机制，进而全面促进城镇土地的高效节约利用和耕地可持续利用。同时严格土地审批制度，限额供给，严格控制建设用地外延，切实保护好耕地，严格控制在基本农田保护区内建厂、建校、搞开发区建设。要运用经济手段对建设用地扩张进行约束，不仅要严格征收建设用地税费，更要对超过用地标准占用耕地的面积加重征收，对土地违法案件一经发现就严格查处。

2.3 树立资源观念，优化土地利用结构

集约用地，大力进行市地整理、村庄整理、农地整理，走“内涵挖潜”城镇化建设道路。充分发挥用地功能，改变乡镇企业过度分散的局面。同时要提高建设用地利用强度，改变现有的低层别墅式和院落式居民点建设格局，提倡建造多层式或高层式民用公寓和住宅小区，提高建设容积率。通过市地整理，充分发挥城镇土地的区位功能及整体性优势，一是改善行业布局不合理现象，使土地实现最有效利用；二是规划土地权属区域，从而根本性改变城镇土地低效利用的现状。农村村庄与城镇区同步扩张是中国农村工业化、城镇化过程中的普遍现象，它有悖于城镇化发展的一般规律，因此，必须重视农村村庄用地控制和压缩。农地整理，要形成规模农田区域，以利于农业现代化生产，促进农田高效综合利用，避免农田抛荒现象，有效增加耕地面积，最终走上“内涵挖潜”的道路。

3 结束语

综上所述，新时期的农村城镇化战略是推动我国农村发展的有效途径之一，是经济发展的必然选择，也是我国全面实现现代化和构建和谐社会的必由之路。在当今社会，合理、健康、持续、稳定、发展地处理好城镇建设与农用地之间的关系以及其引发的诸多问题显得尤为重要。本文就是以衡阳市为例来探讨整个湖南新农村城镇化土地利用发展战略，提出相关的问题以及整改措施，为促进城镇化的可持续发展提供有效的对策和建议，为以后湖南省其他地区的城镇化建设铺平道路，避免走弯路。笔者深信，随着我国农村城镇化进程的不断深化，各种与城镇化建设相关的问题必将得到完善和解决，土地的集约利用也必将成为一种主流趋势。

[1]苗雨君，邓 林.农村城镇化发展现状及推进发展的对策[J].中共乡镇企业会计，2008，（12）：7-8.

[2]衡阳市行政区域 [EB/OL].http://baike.baidu.com/view/9019.htm.2007-02-14.

[3]衡阳市2008年国民经济和社会发展统计公报 [J/OL].http://www.hntj.gov.cn/tjgb/szgb/200903160024.htm.2009-03-16.

[4]湖南统计局.湖南统计年鉴 [M].北京：中国统计出版社，2006，93-99.

[5]王雪山.人口城镇化水平测定方法的改进 [J].经济地理，2001，21（3）:315-318.

[6]吴建成.衡阳市建设用地面临的形势与问题及对策[J].国土资源导刊，2005，2（3）：24-26.

[7]王 鹏，谭红伟，田亚平.城镇土地利用可持续发展对策研究—以衡阳市城区为例 [J].安徽农业科学，2007，35（32）：10328-10330，10333.

[8]王 鹏，蒋清纯，庄春良，等.衡阳市城镇化进程中城镇土地利用环境效益研究[J].衡阳师范学院学报，2008，29（3）：113-117.

[9]郑意生，李国和.湖南城镇化存在的问题及对策思考[J].湖南环境生物职业技术学院学报，2006，12（3）：269-273.

[10]陈修颖，邓湘南.小城镇整理：中国农村城镇化可持续发展的战略选择[J].衡阳师范学院学报，2002，23（4）：70-73.

[11]许振宇，贺建林，刘望保，等.基于基尼系数的湖南省耕地质量差异程度分析 [J].农业系统科学与综合研究，2008，24（2）：208-213.

[12]刘冰清，陈国生，李 玲.湖南农村城镇化的主要问题与对策[J].南华大学学报：社会科学版，2005，6（1）：26-28.

[13]刘 玲.四川小城镇现状测评与发展战略研究[D].雅安：四川农业大学，2004.

[14]国务院国土开发与地区经济研究所课题组.小城镇建设与发展问题研究综述[J].经济研究参考，2001，（10）：7-8.

[15]孔祥智.小城镇建设中土地利用的现状、问题与对策[J].农业经济学，2001，（3）：3-10.