浅谈县级水利水电工程的质量监督

项红英

(丽水市水利局,浙江 丽水 323000)

20世纪80年代中下期以来,我国水利系统开始全面推行工程质量监督制度,相继建立了质量监督机构,浙江省县级质量监督机构的出现是在21世纪之初,2001年7月浙江省水利厅出台了《关于设立县级质量监督有关问题的通知》 (浙水建 〔2001〕84号),全省各县 (市、区)按文件要求,结合自身实际先后成立水利工程质量监督站,并开展日常工作。县级质量监督机构的建立,进一步规范了小型水利水电工程建设,为保证工程质量发挥了重要作用。但是由于各种现实原因的存在,当前县级水利水电工程质量监督的还不是很完善,影响着监督职能的充分发挥。以某市为例,就当前县级质量监督工作有待改进的方面,谈谈一些看法。

1 当前存在的问题

1.1 质量监督机构有待进一步健全

某市县级水利质量监督机构普遍存在定性不清问题,县级质量监督站虽然有牌子,大多都没有独立办公,质量监督人员多为混岗或兼职设置。某市9县 (市、区)中仅3县有编制,其余各县无编制,人员从其它岗位抽调,有的为行政编制,有的为事业编制,而事业编制又分为全额拔款、差额拔款和自收自支的 (见表1)。造成责、权、利不相称,对提高工作人员的积极性和有效进行质量监督极为不利,甚至忽略了政府赋予的监督权限和责任,影响了质量监督工作的权威性、有效性和独立性。质量监督机构中人员普遍偏少,其中有3个县级站只有1人,而当前工程面广点多量大,受人力资源所限,使质监工作的开展难以深入到位。例如某市(县)质监站2007年度要监督23处水电站工程 (还不包括小型农田水利和千万农民饮用水工程),而以该市的质监人员配置情况,开展工作显然力不从心,捉襟见肘。

表1 某市9县 (市、区)质监机构的基本情况调查表

此外,在一些水利公益性工程建设中,参建单位隶属同一主管部门,受人为因素干扰,质量监督机构作用难发挥,质量问题难整改,存在同体“监督”现象。

1.2 质量监督依据有待进一步完善

水利水电工程按照分级管理的原则,由相应水行政主管部门授权的质量监督管理机构实施质量监督。县级质量监督机构主要承担除省、市质监站受监水利工程建设项目外的小型水利水电工程的质量监督工作,而水利部出台的工程建设质量管理相关规定主要针对大、中型水利水电工程建设项目,对于县级负责的小型水利水电工程而言,亟需制定具体的可操作性强的执行依据。从目前各级水利行政主管部门制定的规范性文件的内容来看,尚不能满足县级水利工程质量监督管理工作的需要。如 《水利水电工程施工质量检验与评定规程》(SL 176—2007)适用于大、中型水利水电工程及符合下列条件的小型水利水电工程施工质量检验与评定:①坝高30 m以上的水利枢纽工程;②4级以上的堤防工程;③总装机10 MW以上的水电站;④小(1)型水闸工程。对其他小型工程可参照执行。而县级监督的正是这种可参照执行项目,如何参照执行?需要具体规定。

另外,小型水利水电工程质量监督行为缺少应有的执行力保障,对建设过程中各责任主体的“违法违规”行为,没有有效的处罚手段,只能采取教育、纠正、督促和整改等办法,不能起到令行禁止的作用,检查时表态积极、检查后 “照干”不误,质量监督意见难以落实,存在监管执行乏力现象。

1.3 质量监督人员素质有待进一步提高

质量监督是工程质量管理工作的重要组成部分,质量监督队伍建设是提高水利工程质量监督管理水平的关键。表2是某市9县(市、区)质监机构人员配置调查表。

表2 某市9县 (市、区)质监机构人员的职称及专业配置情况调查表

从以上调查情况看,目前县级质量监督人员参差不齐,专业配置不合理,缺少应有的相关专业知识,不能及时发现问题,从而不能保证质量监督工作的有效进行。特别是象本文所选案例这样一个水资源丰富的地区,在改革开放以来,各类水利水电项目就象雨后春笋般涌现出来,各种新问题、新情况不断出现,给质量监督人员的素质提出了更高要求。此外,监督人员虽然都受过短期培训,但由于长期以来职业和认识上的习惯,往往把自己定位于技术管理角色,习惯于充当质量检查员的角色,习惯于对实体质量进行评价,而掌握和运用有关法律法规以及依法行政的意识不强、水平不高,履行质量监督职能的综合素质有待提高。

1.4 质量监督方式、方法有待进一步改进

县级质量监督工作由于起步迟,实践经验不足,缺乏专门系统理论研究等各种原因,从总体上说监督方式、方法还比较原始、初级。某市各县 (市、区)水利水电工程质量监督方式、方法上或多或少存在着以下问题:

1.4.1 凭“资料”监督

由于工程项目多,质监人员少,业务素质低,缺乏必备的交通工具等,使得少数工程项目的质量监督工作出现走过场的现象,有的很少到受监工地现场检查参建单位质量行为和实体工程质量情况,而在办公室履行相关手续;有的缺乏抽查验证检测的数据,仅凭施工、监理单位提供的资料,形成质量评定报告。在现行质量等级评定工作中,有的施工、监理单位把关不严,甚至资料做假,造成核定的工程质量等级偏差,使质量监督工作失去应有的严肃性和权威性。

1.4.2 单一的实体监督

长期以来工程质量监督过分强调工程实体质量监督,只是把质量监督检查建立在工程实体质量是否满足设计及技术质量标准要求上,单纯放在工程施工过程监督上,忽视工程建设参建各方的行为规范。单一的实体监督无法实现对市场质量行为的全面监控,单纯依赖质量监督机构的几次检查、检验,无法对工程质量进行全面的正确评定。

1.4.3 凭经验监督,缺少应有技术手段

水利水电工程项目多建在江河之上,具有建设规模大、建设周期长、影响因素多、参与者多等特点,给质量监督管理增添了一定的难度。而当前监督主要手段是依靠质监人员的经验,凭借 “眼观、手摸、捶敲”等原始手段进行检查,主观性随意性较大,难具说服力。

1.4.4 质量监督缺少必须的经费

根据有关规定,质监工作所需要的经费,由同级财政预算予以保障,确保其管理工作的正常运转。然而部分县经费预算支出与实际工作需要存在脱节现象,基本未与质量监督实际工作量相结合,质量监督可以采用的质量抽检也缺少相应的专门经费,更谈不上为提高监督水平参加学习培训、交流沟通等,不利于整体质监水平的提高。

2 几点建议

2.1 健全质量监督机构方面

国务院《建设工程质量管理条例》、水利部《水利工程质量管理规定》和《水利工程质量监督管理规定》中都明确规定:“水利水电工程质量监督机构是水行政主管部门对水利水电工程质量进行监督管理的专职机构,对水利水电工程质量进行强制性的监督管理”。可见,县水利工程质量监督站是受县水利局委托对其所辖范围内水利工程质量进行监督管理的机构,行使的是政府部门的行政职能。建议根据质量监督机构行使的职责,应列入公务员序列,或列入财政全额拔款且具有行政职能的事业单位序列。从人员设定上(从当前某市县级站设3～5名专职监督员比较合适)和经费上予以保障,只有这样质量监督才能依据法律法规行使监督职责,保证质量监督机构的权责统一,保证监督队伍的稳定和正常的经费开支。另外,为了避免“同体监督”的现象的出现,适用垂直领导体制更有利于监督职能的充分发挥。

2.2 完善质量监督依据方面

现行《水利工程质量监督管理规定》中规定,水利水电工程质量监督机构分三级,没有县级机构。为此,呼吁进一步明确县级水利质量监督机构的质量监督职责、工作内容、监督方式。结合小型水利水电工程的实际情况,制定小型水利水电工程质量检验与评定标准。为了树立质量监督行为权威性,保障政府对工程的有效监督,对不 “法”行为设定具体可操作制裁手段,比如罚款等。

2.3 提高质量监督人员素质方面

特别是2000年1月《建设工程质量管理条例》的发布实施,对强化政府质量监督提出了更高的要求。因此,要本着 “一切从实际出发,实事求是”的原则,充实质量监督人员,并提高业务水平。当前县级质量监督机构最关键的是要做好专业合理搭配和行政素质的提高。水利水利工程种类繁多,如水库、水闸、堤防、农田水利工程等,每一类工程又可以分成不同的结构形式。水利工程的水下结构多,这些工程绝大部分无法进行定性设计,因此水利工程对建筑材料、施工方法、施工条件等都有特殊的要求。水利工程质量监督人员为了完成质量监督工作,就必须具有较强的水利工程专业技术知识。尤其是涉及水工专业、机电专业、地质专业等方面的专业知识,而这些不可能在短期培训中获得的,在人员选调时就必须予以合理搭配,以取长补短。同时,质量监督员不仅仅是技术员,要行使职权,必须熟悉有关法律法规及行政知识,这也是当前普遍簿弱的方面,应加强培训和在实践中不断历炼。

2.4 改进质量监督方式和方法方面

《水利工程质量监督管理规定》第十九条明规定:“水利工程建设项目质量监督方式以抽查为主……或进行巡回监督”。也就是说质量监督机构不代替项目法人 (建设单位)、监理单位、施工单位质量行为,可是县级质量监督机构监督的项目又有自己的特殊性,都是小型工程,“项目法人(建设单位)”有相当部分是私人业主,或村一级自治组织,根本没有相应专业管理水平。施工单位也是素质较低的,人员以农民工多,管理松散。存在着项目法人 (建设单位)难 “负责”,监理单位不 “控制”,施工单位 “保证”不了等现象。这就要求在监督方式和方法上要有更高要求。首先抽查和巡回监督要到位,并且要 “明”、“暗” 相结合,尤其是要加强“暗”查,才能发现问题,绝不能出现仅按资料在办公室中履行监督的现象;必须掌据有关资料的形成过程的客观性,来源的真实可靠性。其次是要加强对相关参建单位的质量行为进行监督。单一的实体监督无法实现对市场质量行为的全面监控,单纯依赖质量监督机构的几次检查、检验,无法对工程质量进行全面保证,并且具滞后性,也就是说,质量行为一旦发生,要去更改它,必定造成损失。再次是要增加技术手段支撑。实践证明单凭经验监督是不可靠的,也是无说服力的,但是县级监督的项目工程相对小,投资少,经费支出有限,如何更好更有效的利用检测手段,这确实是摆在当前的一个值得探讨和摸索的问题。

3 结 语

小型水利水电工程的数量在我国已建水利水电工程中占绝大多数,今后本市水利水电工程仍将以小型为多,并且分布广,其质量问题不容勿视,为了加强质量管理,县级质量监督工作应尽快进一步完善,使之适应形势发展的需要。