农村土地银行的中外比较与借鉴

■ 陈少强 孙艳丽

农村土地银行主要经营农村土地存贷及与土地有关的长期信用业务，它是国外常见的一种农村金融组织。近年来，为加快土地流转，中国部分地区进行了农村土地银行试点工作。由于国情不同，中外农村土地银行在组织形式和运行机理等方面存在较大差异，试点中的中国农村土地银行其实并不是真正意义上的土地银行。本文通过分析对比中外农村土地银行的异同，探索符合中国国情并行之有效的农村土地银行制度，以满足中国经济和社会发展所需。

国外农村土地银行基本情况

国外农村土地银行在成立初期，一般得到政府大力支持，其主要业务是农地抵押贷款。随着经济社会环境的变化，农村土地银行的业务呈现出多元化和综合化的趋势，政府支持力度也逐步减弱。

（一）农村土地银行成立背景

发达国家成立农村土地银行，大多是基于当时农村经济困难、资金短缺和高利贷盛行。18世纪下半叶，德国遭受战乱，农民多数逃亡，原来富有的大地主也负债累累，高利贷活动的猖獗，农村经济雪上加霜。为解除高利贷的盘剥，让资金流入农村，普鲁士国王于1770年下令组织成立了德国第一个土地抵押信用合作社。1852年，法国创建了法兰西土地信贷银行，专门为农民购入土地或开垦利用土地提供长期贷款。20世纪初期，美国出现了以农产品过剩为典型特征的农业危机，美国政府为此扶持建立了联邦土地银行，为农业生产及其相关活动提供长期信贷资金和服务。

与发达国家类似，许多发展中国家为了解决长期农业资金来源和扶持农业，也相继建立了具有政策性金融性质的农村土地银行，如印度于1920年成立了土地开发银行，通过土地抵押的方式为农民提供5-10年或更长期限的长期贷款，以购买价值高的农业设备、改良土壤、偿还贷款及赎回地主扣押的土地等；菲律宾也于1966年成立了土地银行，为农户提供中长期信贷。

（二）农村土地银行基本特点

国外农村土地银行在组织架构、经营机制等方面存在较大差异，但都有以下几个特点：

1.成立初期政府给予大力支持

通过法律、资金、政策等多种手段，政府在农村土地银行成立初期发挥主导作用，如美国联邦土地银行的创办资金是由政府垫支的，德国政府授予土地抵押信用合作社发行债券的权利以筹集信贷资金，印度土地开发银行的资金来源于中央银行和债券发行，菲律宾政府在土地银行成立初期就持有86%的股份。

2.以农地抵押贷款为核心业务

国外农村土地银行专门为土地开发和利用提供金融服务，大多以发放农地抵押贷款为核心业务，其贷款对象是各涉农实体。例如，美国联邦土地银行的贷款对象主要是营业区内的农场和农民，以及为农业服务的厂商；南非土地银行贷款对象也较为宽泛：从大型农场到微型企业，从长期从事农业经营的商业性农民到新加入农业的社会群体。

3.业务范围呈现多元化和综合化趋势

随着经济环境的变化，各国农村土地银行的业务也呈现出多元化、综合化的格局。例如，法国土地信贷银行业务范围扩大到经营各种金融产品和金融业务，如各种存款、储蓄、证券票据投资、信息、咨询、出租保险柜等等；菲律宾土地银行则变成一家政府全能银行，其业务范围扩大至包括向农业、工业、房屋建筑以及房屋融资项目和其他生产性企业贷款。

中国农村土地银行的初步探索

近年来，中国一些地方已开始探索以促进土地流转为核心的农村土地银行运作模式。但由于国情不同，中国农村土地银行在成立背景、组织形式以及业务范围等方面，都与国外相差较大。

（一）成立背景

中国成立农村土地银行的初衷是解决土地流转和劳动力流动不足问题。中国农村家庭承包制度将土地按人口均分、好坏远近搭配，有助于社会公平，但容易造成承包经营的土地过于零散，阻碍土地利用效率的提高。同时，农民手中闲散的土地如果不通过多种方式流转（包括土地委托和抵押），土地价值难以体现，农民难以筹集足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产。通过建立农村土地银行，允许农民将土地承包经营权委托给具有政府或者集体组织的中介组织，有利于加快农村土地流转、促进农民外出劳务或者经商。特别是十七届三中全会提出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”之后，地方探索土地银行模式促进土地流转的进程明显加快。

中外土地银行成立背景上的差异，源于中国独特的土地制度。按照现行法律规定，除特别申明外，中国农村土地（包括建设用地和农用地）都是集体所有，一般不允许抵押农用地，农村金融机构相应缺乏土地抵押贷款业务。近年来，国家已开始突破土地抵押贷款的政策限制，如2009年3月人民银行与银监会联合发文，提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。不过，这项业务挂靠农村信用社内，真正意义上的农村土地银行仍没有挂牌成立。

（二）组织形式

中国试点中的农村土地银行，主要是以“信托中心”或者“合作社”的形式存在。

1.山东诸城“土地信托中心”

为了打消外出经商农民失去土地经营权的顾虑，山东省诸城市枳沟镇于2003年成立土地信托中心，积极探索土地流转新路径。土地信托中心是政府的派出机构，由镇政府经管站负责，主要从事土地流转的公共服务和相关招商等工作。具体做法是：农民将土地承包权“存”入“中心”，想租地的农民通过交纳一定的租金，就可以获得土地使用权。存地农民根据土地等级每亩地能收取承包者150－500元的“利息”。土地“主人”还可以从中心“取”出土地承包经营权。

2.宁夏平罗“土地信用合作社”

2006年以来，在宁夏平罗县政府的推动下，一些村镇成立了土地信用合作社，由村领导担任合作社负责人。具体做法是：农民自愿把自己的耕地（使用权）存入合作社，由合作社向存地农民支付“存地费”；合作社再把土地“贷”给经营企业或大户，并收取“贷地费”。

3.浙江绍兴南岸村“土地股份合作社”

在浙江绍兴县政府办、县农办、县农业局等部门的帮助和支持下，南岸村于2007年创立了村级土地股份合作社，该社坚持“民投资、民管理、民受益”的原则，争取让农民通过土地转让获得更多实惠。具体做法是：农民以土地承包经营权作为股本，与合作社签订入股合同，按股权实行保底分配（土地流转收益）；合作社再把土地承包给经营公司，年终视经营状况按股权再次给农民分红。

4.其他形式

除上述三个省份的土地合作社外，湖北钟祥市彭墩村于2008年7月成立了土地存贷合作社，北京平谷区于2008年12月成立了百合兴盛土地专业合作社，河南光山县于2009年10月成立了首家农村土地信用合作社联合社——江湾农村土地信用合作社联合社。这些合作社的土地业务大同小异，主要是农民将土地存给土地中介组织，再由合作社贷给生产经营用户。

（三）主要业务

中国农村土地银行主要从事土地“存贷”业务：先将农民分散的土地集中起来“存”入土地银行，再由土地银行“贷”给农业大户或者专业经营组织。换言之，由于中国土地抵押行为仍受到限制，相应地缺少土地经营权抵押贷款业务，中国目前农村土地银行在名称上叫做“银行”，其实不具备银行最基本的贷款功能，这点与国外通行的农村土地银行差别明显（见表1）。

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建立中国特色的农村土地银行

建立农村土地银行符合中国经济社会发展的内在逻辑，是贯彻国家现代化发展目标的重要举措。在建立中国特色农村土地银行的基本框架时，既要借鉴国外通行做法，又要结合中国国情。具体来说，应把握以下几点：首先，赋予其土地抵押贷款的功能，使之成为真正意义上的银行；其次，赋予其政策性金融的功能，使之能够贯彻国家现代化发展战略；第三，结合现有金融组织架构，构建“农发行+农村土地信用社”的组织模式；第四，注重制度设计，防范风险。

（一）业务范围：以土地抵押贷款为核心

目前农村土地银行的业务是以中介组织的形式从事土地“存贷”，有利于整合零散的土地，也可以避开农村融资的瓶颈，毕竟经营大户或者龙头公司资金充足，在短期内可以解决融资资金不足的问题。但由于功能残缺，试点中的农村银行在促进土地流转和农民增收方面不可避免面临挑战：一方面，由于难以利用土地财产作为抵押取得去城镇务工和创业所需的资金，农民存贷土地积极性降低，土地流转和规模经营受到限制。另一方面，贷地种植大户在获得土地以后，往往需要花费大量的资金来改善生产条件、进行基础设施投资、改良品种和购买大型农业机械等，而在现有的制度安排下，大户通常难以从商业银行获得贷款支持，政府财政支持力度有限，农村融资困难也使大户对“贷地”望而却步，这也反过来影响农民收入的增加。

（二）功能定位：政策性金融机构

现有的农村土地银行虽有政府或者集体组织背景，但缺乏土地抵押贷款这一基本的金融功能，无法成为真正意义上的土地银行。因此，中国特色农村土地银行的功能应定位为政策性金融机构。一方面，中国设立农村土地银行的初衷，是为了解决农业生产经营主体和商业金融机构难以解决的问题，弥补市场失灵，贯彻社会主义现代化的国家发展战略，国家财政应成为农村土地银行的主要资金来源；另一方面，在具体运作方面，农村土地银行要按照市场化的运作方式，坚持资金投放节约和产出最优的原则，提高银行自身的可持续性。

从发展趋势来看，国外土地银行的政策性金融业务有淡化趋势，融资方式也逐步多样化，如随着资本市场业务的完善和农村土地银行信用层级的提高，农村土地银行发行土地债券，吸纳社会闲散资金。综合考虑中国发展阶段和农村长期资金困难的现实，中国政策性金融还远未到淡出的时候。相反，当前及今后较长一段时期，中国应当强化包括农村土地银行在内的政策性金融机构的作用。

（三）组织架构：农发行+农村土地信用社

农村土地银行理想组织架构是单独成立一家新的银行，即在全国设立农村土地银行总行，省、市设分行，县设支行，乡镇、村设土地信用合作社。不过，这种模式的缺点是成本过高，实际操作难度大。

中国特色农村土地银行的组织构建，应结合或者参考现有农村金融或政策性金融的架构。目前，农地抵押贷款试点业务载体是农村信用社，这主要是考虑到农村信用社网点多，熟悉农户信用状况，并且与村集体组织有较多业务往来。不过，这种做法不利于农村信用社的经营和发展，因为农村信用社的发展趋势是商业化和市场化，让农村信用社同时承担政策性和经营性两类业务，容易造成定位模糊、职能不清，也不便于金融监管。因此，农村土地银行的土地抵押贷款业务应从农村信用社中分离。

由此看来，农村土地银行应与其他农村金融机构框架相结合。国家开发银行和进出口银行虽然也是政策性金融机构，但其业务范围与农村土地相距较远，不宜与农村土地银行结合。邮政储蓄银行广泛分布在农村，但实行的是市场化的经营管理，业务范围也与农村土地银行业务范围不交叉，这里也不作论述。相对而言，农业发展银行为政策性金融机构，与农村土地银行性质相同。而且，农业发展银行有一套完善的组织和专业体系。二者不同之处在于，前者主要从事粮棉油贷款，以及部分基础设施投资，后者则负责土地流转和土地抵押相关的信贷业务。若将农业发展银行改建为具有金融融资功能和从事农业发展长期投资的政策性土地银行，不仅在职能上可行，在操作上也便利。

不过，农业发展银行模式也有不足之处：一是业务不对个人，二是网点少，在县以下没有网点。农村土地银行完全挂靠在农业发展银行的做法也不合时宜，必须与促进农地流转的中介组织结合，才能真正发挥农村土地银行的职能作用。中国试点中的农村土地银行（即各类土地信用合作社），正好弥补了农业发展银行架构的不足：试点中的农村土地信用合作社不仅能够促进土地有效流转，同时还具有组织优势，亲近、了解农民，便于收集农民的土地需求、贷款需求，并为农民办理土地流转登记、抵押贷款登记、贷款申请和担保等业务。

这样，中国特色农村土地银行的组织模式应是“农发行+农村土地信用社”。具体架构为：将农村信用社的“抵押贷款”试点业务转移到农村土地银行，农村土地银行挂靠在农业发展银行，上层依托中国农业发展银行的架构，市以上机构主要负责制定政策法规、债券发行、资金清算等业务，县、区级支行加挂中国农村土地银行牌子，按各自经营范围和经营机制独立运行；下层是镇、村级的土地信用合作社（信托中心或者其他中介组织），仍然以土地存贷业务为主。至此可以看出，中国农村土地银行组织架构实际上结合了政府、金融部门、中介组织等多种组织元素。

（四）风险控制：重在制度设计

现有的农村土地主要从事土地存贷业务，业务虽然简单，却也没有银行的种种风险。新的农村土地银行由于功能被拓展，风险也随之集聚。可以认为，新的农村土地银行及其土地抵押贷款业务是一把“双刃剑”，如果处理不当，将会带来社会和财政金融风险。在构建中国特色农村土地银行基本框架时，尤其要注重风险控制。

一是防范社会风险。农村土地银行的核心业务是土地抵押贷款，而土地抵押恰恰是个敏感话题。这是因为，土地对于中国农民而言具备经济功能、保障功能和就业功能，是农民的“命根子”，如果允许农民用土地承包经营权向土地银行进行抵押，则债权到期后，抵押人无力履行债务和实现抵押权时，农民将失去基本的生存条件，其社会后果将十分严重，这也是国家迟迟不放开农村土地抵押业务的重要原因。但如果制度设计合理，农村土地银行的社会风险仍然可控。首先，国家可以在农民无助时会给予必要的补助或者赋予农民优先赎回的权利，如借鉴法国的经验，通过立法规定，抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权。其次，国家可对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，从制度层面规定农地抵押时应优先抵押给农村土地银行，或者说是让农村土地银行成为惟一的土地抵押受让人，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样既最大限度地保护农民权益，又有效地促进土地流转。

二是防范财政金融风险。农村土地银行的财政金融风险表现在：一方面，农村土地银行过多承担有关经济主体的经营责任，将市场风险转化为政府财政风险；另一方面，农村土地银行因其政策性金融业务而发展成为官僚机构，银行过多关注员工自身工资福利待遇，对提高经营管理模式重视不够，从而增大银行金融风险。当前，许多发达国家逐步缩小政策性金融的业务范围，也主要是因为政策性金融机构庞大的债务负担和低效率的运作模式。因此，在设计中国农村土地银行制度时，要吸收和借鉴国外教训，完善银行治理结构，合理界定政府和市场作用边界，防范和化解财政金融风险。