容桂镇改破冰

■林德荣

(作者系珠江商报副总编辑)

这次容桂改革，很容易看出广东镇域体制改革是一个“放减并举”的模式：一方面给镇放权，一方面要求镇向社会放权。这种双向放权，把体制改革的瓶颈一下子打通了。

在中国的经济版图上，长三角和珠三角是中国区域经济的“双子星座”。如果说珠三角最耀眼的是一个个实力强劲的县，那么珠三角最耀眼的就是一群群实力超群的镇街。全国“百强县”的得主集中在长三角，“千强镇”的得主集中在珠三角。

无论是县域还是镇域，他们所构成的中国这两个城市群都将是世界级的。这两个区域，也是目前中国最为耀眼的地方。

成长的烦恼

但他们碰到一个同样的“成长的烦恼”，就是经济的发展和管理权限的“不发展”的矛盾。对于这个问题，长三角开出的药方是“省管县”，珠三角开出的药方是“简政强镇”。

虽然一个是给县“开药”，一个是给镇“开药”。但两地开出的实际上是同一种“药方”——放权。

中国的地方行政管理权限，是以省、市、县、镇（乡）来划分的。这几年，珠三角呼声最高的，就是要求给各个镇赋予县一级的社会经济管理权限。珠三角的东莞和中山由于是地级市，他们的下辖镇实际上已相当于县，但这些县级镇还是镇域经济的发展理念。

中国对城市发展的政策历来是控制大城市的发展，鼓励中小城市的发展。珠三角这些星罗棋布的镇域城市，很是符合执政者的口味。

在经济发展到一定水平、城镇化到一定规模后，给这些镇下放相应的社会经济管理权限，对于推动他们的进一步发展，应该是可以期待的。有观察者预言，以镇街获得县级管理权限为标志的县域经济新模式开始“火”起来，珠三角“县”域经济“新生代”开始隆重登场。

在改革开放初期，珠三角其实是以县域经济名闻天下的。广东四小虎，南番顺，这些都是县域经济，曾经是珠三角发展的象征。但随着有的升地级市、有的撤市改区，珠三角曾经的经济强县退出了县域经济的竞技场。

面对这些“县”域经济“新生代”的出现，我们不得不感叹中国的发展之快。谁能想到，当年这些小小的镇，到今天已经长出一个个“县”。珠三角的很多镇，无论是经济实力，还是城镇规模，都足以和中西部的强县甚至一些地级市相比。

顺德容桂就是这样一个镇级区域。

不“升格”的“扩权”

10年前的容桂，经济总量已经和当年顺德成为广东“四小虎”之首时的水平相当；今天的容桂，已经和数年前顺德第一次成为百强县之首时的水平相当。

50万的常住人口，300亿的GDP，超千亿的工业产值，这样的镇还是“镇”吗？从经济的角度，也许容桂已经超越了很多中国的地级市。

“市一级的经济总量，县一级的人口规模，科一级的管理权限。”这是对容桂现状最生动的描述。容桂的经济社会规模相当于2003年中国百强县第一名的水平，但它只是中国最基层的科级单位：只有90个公务员编制，没有相应的审批权、执法权，但要应付非常大的经济总量和纷繁复杂的社会管理任务，每年光要承担的各种考核就有数十项。“西瓜大的责任，芝麻大的权力”，不堪重负，这种架构明显束缚了容桂的经济社会发展。

在中国，经济是开放的，可以把一个镇做成“县”，做成“市”，但行政管理是不能变的，镇是镇，县是县。虽然在十几年前，中国也曾经把福建的石狮从一个镇变为县级市，但毕竟是个案。在改革开放早期，行政区划的变更，相对容易些，而现在却是越来越难。

行政管理权限不变和经济社会发展变化的矛盾，在珠三角这样的发达地区越来越突出。广东省委书记汪洋就想了一个办法，不改变行政区划，改变管理权限，也就是进行“扩权”，不进行“升格”。

在2008年底，汪洋把顺德作为其开展科学发展观活动的联系点。汪洋是有备而来的，是个高明的改革“推手”。他有意重新启用这个广东的“改革明星”，在有改革基础的顺德探索新时期下体制改革，让顺德成为广东新一轮体制改革的先锋。

汪洋同时把县和镇的行政管理体制改革放在顺德。2009年8月17日，省委赋予顺德地级市的管理权限。几个月后，11月9日，赋予容桂县级管理权限。两次扩权的前提，都不改变行政区划。

既扩权又改革

和以往的行政体制改革不同的是，此次顺德扩权，都同时匹配了力度很大的机构改革。顺德在宣布地级市管理权限不到一个月，就启动了“大部制”改革。顺德的“大部制”党政联动，被媒体称为最大胆的大部制。容桂在被赋予县级管理权限的同时，也启动了机构改革。

容桂的机构改革明确提出要对接顺德区大部门体制，改革力度也相当大，把原来的28个机构精简为11个。

机构改革后，容桂党政部门分为5个内设机构和6个直属机构。

和顺德的大部制改革一样，容桂的机构改革也进行了运行机制的创新，11个机构的正职由街道党工委副书记、党工委委员和办事处副主任兼任，实现党务、政务决策和管理的扁平化。环境运输和城市管理局容桂分局、市场安全监管局容桂分局实行双重领导体制，以街道领导为主，日常管理、人事任免和绩效考核由街道负责。在干部配置上，顺德把容桂街道党工委书记、办事处主任按副处级领导职务配备。

这样，在维持街道现有建制不变的前提下，赋予了容桂县级管理权限，建立职能统分结合、责权清晰一致的层级管理体制。顺德区有关改革文件对容桂县级管理权限是这样描述的：按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，在维持街道现有建制不变的前提下，通过授权、委托和下伸机构等方式，在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面，依法赋予容桂县级管理权限，建立职能统分结合、责权清晰一致的层级管理体制。区主要负责重大规划和政策的制定以及重大设施、项目和财政资金的安排，其他经济和社会事务的管理和服务由容桂统筹安排，实现区域内通盘考虑和基本公共服务均等化。并按照“人随事走，费随事转”的原则，区及区属各部门在下放事权的同时配套相应的人员和经费。

在宣布改革方案不久，顺德宣布把100多项的“县级管理权限”下放给容桂，涵盖了产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方方面面。

“强镇扩权”和“简政强镇”

广东这次针对经济强镇的改革，原来叫“强镇扩权”，后来汪洋把其改为“简政强镇”。江浙一带的镇域体制改革，都叫“扩权强镇”，为什么广东是“简政强镇”？据顺德区委书记刘海透露，2009年10月，汪洋听取容桂等镇街的改革方案汇报后，亲自把“强镇扩权”敲定为“简政强镇”，并提出“要通过放权减少审批程序、行政干预、改进服务、完善体制”四点要求。

原佛山市委书记林元和曾亲自带队去江浙考察镇域体制改革，后来他在接受媒体采访时说：“通过考察，结合佛山实际情况，我们发现与江浙一带的区别，佛山不缺强镇，容桂、狮山等在全国都是名镇(街)，但科级建制阻碍了其发展，与解决庞大的经济发展，社会管理、公共服务、基础设施的建设等方面事务所需要机制体制不适应。”

一个“简政”，可以看出汪洋的意图，改革的目的其实不是扩权，而是放权。中国机构改革一直没有走出精简后反而膨胀的怪圈，就是因为改革没有触及到放权。如果没有搞清楚哪些该干，哪些不该干，哪些还可以让社会、市场、中介组织来干，再好的改革方案也难以实施。

从这次容桂的改革，很容易看出广东镇域体制改革是一个“放减并举”的模式：一方面给镇放权，一方面要求镇向社会放权。

这种双向放权，把体制改革的瓶颈一下子打通了。汪洋真是走出了体制改革的一步妙棋。

容桂的改革方案还提出了社会管理和公共服务体制改革的要求，在顺德区下放管理权限的同时，推进行政审批制度改革，明确街道办事处需转移的职能和事项，通过授权、购买服务等多种方式交由市场中介和社会组织承担。主要通过发展社区服务、培育社会组织、建立现代社工制度、发展义工队伍、吸收优秀外工参与社会管理等手段，构建社团和社区相互支持，社工、义工和优秀外工相互补充的“两社三工”社会工作格局。

在这方面，容桂准备从以前政府大包大揽的社会管理工作方面率先突破。顺德区委常委、容桂街道党工委书记列海坚说，这是从社工的制度得到的启发。

在香港，做社工是一项非常崇高和体面的工作，收入稳定，接近当地公务员的收入水平。香港社工的学历还很高，基本是本科以上。香港平均每1000人中就有1人是社工，而且社工队伍又分为许多层次，一般初级社工月薪在1.2万~1.8万元港币之间，高级社工年薪能达到40万元港币以上。香港众多的社工组织是向社会提供有偿服务的，相互之间也存在着竞争。

今年1月24日，容桂海尾小学礼堂内热闹非凡，这里正在举行容桂“社工进社区”启动仪式，首批6名社工走马上任，开启了容桂“简政强镇”事权改革提出的构建“两社三工”的社会工作新格局。容桂党工委委员、办事处副主任、社工局局长唐天培说，首批6名社工全部是社会工作本科毕业或考取了助理社工师专业职称的高素质人才，将首先安排到海尾、马岗、华口3个试点村（居），负责对低保优抚、妇女儿童、青少年等提供专业服务。

容桂进行“简政强镇”事权改革，其中一项重点工作就是探索建立现代社工制度。唐天培说，“容桂社工”将以居村福利会和街道慈善会等民间组织为载体来推动，由专业的督导员跟踪指导、政府负责监督。据悉，这种“政府主导，民间运作”的容桂模式在全国属首创。

列海坚认为，香港的很多做法，值得容桂借鉴。在容桂这样的地方，完全可以由慈善组织和政府来出钱，购买社工组织的服务。

“容桂经验”的启示

对于富县强镇事权改革的内涵，汪洋概括为两句话：一是简政扩权增财力，二是服务发展转职能。汪洋说，要围绕构建科学发展的体制机制，进一步加大重点领域关键环节的改革力度。扎实推进富县强镇事权改革，要大力简政放权，深化省直管县财政体制改革，切实转变县镇政府职能，加强监督和约束。二是进一步深化大部门体制改革。全省各地要吸收借鉴深圳和顺德的经验，结合实际探索职能有机统一的大部门体制改革。要在大部门体制框架内，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现真正意义的大部制。

从这个会议，很容易看到广东推动体制改革的“顺德经验”和“容桂经验”。据说，简政强镇事权改革将在2010年上半年开始，在珠江三角洲各地级以上市为主推广，并逐步在全省铺开。

广东省委省政府对于体制改革的推动，让人们对广东的改革充满想象空间。甚至有学者大胆建议，把珠三角的一些强区、强镇升格为实体城市，在行政上隶属于中心城市管理，但是有比较大的自主权,事权与财权相匹配，呈现行政城市与实体城市适度分治态势。

广东的这种改革，实际上为中国的城镇化发展找到了一条路子。很显然，汪洋是以体制改革为切入点，先解决不适应城镇化发展的体制和机制障碍，用提高效率、转换职能、释放基层活力、激发社会活力的办法，达到解放生产力，发展生产力，从而在珠三角打造一个世界级的城市群。