英国金融监管改革态势

成经纬

作为全球性金融中心之一，英国在此次危机中所受到的冲击也极其严重，因此它也是推进金融监管改革方面最为积极的国家之一。

在此次危机发生之前，英国已经建立起了一套相对完备的金融监管体系，其特征是基于《金融市场与服务法案》，通过统一的机构实现对金融市场的全面监管。它所受到的冲击主要是外源性的，所以其改革在对现有体系进行修补与微调的同时，更多地将重点放在了国际金融监管合作方面，以体现英国的利益诉求，巩固伦敦国际金融中心地位。2009年2月，英国议会通过了《2009银行法案》，2009年 7月 8日，英国财政大臣达林公布了《改革金融市场》白皮书，英国金融监管改革的内容主要体现在这两份文件中。

一、设立专门机构，强化金融稳定目标

针对本次及金融危机，英国政府强化了金融稳定目标。由《2009银行法案》和《改革金融市场》白皮书分别提议建立两个专门机构，从两个层面来加强金融稳定工作。

《2009银行法案》中明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC），与英格兰银行已有的货币政策委员会（MPC）平级。该委员会由英格兰银行行长（担任主席），两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。

《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会（CFS），全面负责监控金融业的风险和稳定。“金融稳定理事会”将替代原有的常务委员会。由英格兰银行、英国金融服务局和财政部共同组成，由财政大臣担任主席。这三个机构的人员将定期会商，报告并讨论与系统风险和金融稳定相关的问题。新的“金融稳定理事会”的目标是分析和调查英国经济金融稳定中出现的风险，并作出反应。该理事会每年定期召开会议，讨论系统性风险的评估并考虑需要采取的行动，并定期发布一些重要的出版物，如半年度的《金融稳定报告》以及《金融稳定理事会年度金融风险展望》，以表明其态度和观点。该理事会在必要时会召开会议讨论威胁金融稳定的具体行业和公司的风险，对监管行为进行协调和干预。

系统性风险是政府干预的一个重要领域，也是金融稳定的主要目标，因为风险一旦发生，仅仅依靠自由市场的参与者自己来管理风险是不可能的，甚至可能在他们自我保护本能的驱动下，对金融系统的稳定产生相反的不利影响。英国有许多全球经营的大型金融机构，它们的失败会给整个金融体系造成巨大的冲击。同时作为全球性金融中心之一，英国也非常容易受到在其金融市场中开展业务的大型跨国金融机构所带来的系统性风险的威胁。因此，英国的金融监管改革方案特别强调对系统性风险的监管。《2009银行法案》赋予英格兰银行保障金融稳定的新的政策工具，如授权英格兰银行对银行支付系统进行监控的职权以及对问题银行的流动性支持等措施；赋予英格兰银行在政策操作中更大的灵活性，如在流动性支持时，可以采取非公开的方式秘密进行等。

另一方面，在《改革金融市场》白皮书中则强调通过英国金融服务局的监管执法来降低系统性风险的危害，包括：加强对具有系统重要性的大型复杂金融机构的审慎性监管，通过改进公司治理机制，提高市场透明度和其他激励性措施来强化市场纪律约束；强化对具有系统重要性的批发金融市场，尤其是证券和衍生品市场的监管；加强市场基础设施建设，抑制过度信用条件要求，防止过分的风险承担行为，以降低金融传染风险，平滑金融系统与实体经济的波动；强化英国金融服务局在监控、评估和缓解由于金融体系中的相互关联所导致的系统性风险方面的职能。

二、明确监管当局在危机银行处置中的权限和程序

在危机发生之后，监管当局缺少有效的手段对失败的金融机构进行处置以防金融风险扩散。为了解决这一问题，《2009银行法案》建立了特别处理机制来干预和处置问题银行。在该机制中，财政部、英格兰银行和金融服务局三大机构分别承担着不同职责，共同协调采取相应措施。

在这一框架中，首先由金融服务局确定是否对问题银行启动特别处理机制。作为监管部门，金融服务局通过对问题银行具体情形是否满足（以及将来能否满足）基本监管标准进行评估来确定，当然在评估中也需要听取英格兰银行和财政部的意见。一旦SRR启动后，则由英格兰银行负责问题银行的整个处理程序，并协调财政部、金融服务局以及金融服务保险计划公司采取流动性支持等相应的具体措施。在处理进程中，涉及公共基金、国际债务以及国有股份等业务时，则需要财政部的批准。为了避免金融监管中的冲突，金融服务局不对机制中具体问题的处理承担责任。

SRR的处理操作方式有三种。一是私人部门并购，即把问题银行的全部或部分业务转让给其他私人企业；二是引入过桥银行，即由英格兰银行设立一家全资拥有的公司（过桥银行），将问题银行的全部或部分业务转让给该公司；三是暂行性国有化，由财政部指定的公司或者全资拥有的公司来接收问题银行的业务。新法案对处理过程中有价证券、股份等各类财产业务的具体转让进行了明确规定。在第三种情况中，由于涉及公共资金，问题银行业务的具体转让由财政部决定。

此外，与美国专门制定有银行破产法不同，英国一直没有制定专门的银行破产法律，银行破产条件和程序一直按照普通破产法（1986年破产法）来执行，为了更有效地处置陷入破产境地的危机银行，《2009银行法案》还建立了整套的银行破产程序，规定银行破产的基本条件有三个：已经无力或者将无力偿付债务、银行破产符合公共利益以及银行破产合乎公平。同时，银行破产的申请只能由英格兰银行、金融服务局和财政部提出，按照《1986年破产法》的有关规定向法院提出申请，并同时提出具体的清算人。法院决定银行破产的清算人后，建立由英格兰银行、金融服务局、财政部分别派人以及债权人代表、存款保险机构（FSCS）代表等组成的清算委员会，来具体负责银行破产中的相关事务处理。

三、改善金融监管部门之间的协调

《2009银行法案》规定了有关金融监管部门在信息共享等方面的职权，规定金融服务局可获得英格兰银行和财政部在金融稳定方面的监管信息共享，同时要求加强与存款保险机构等在特别处理机制进程中的有关协作等内容。《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会（CFS），全面负责监控金融业的风险和稳定。“金融稳定理事会”将由英格兰银行、英国金融服务局和财政部组成，由财政大臣担任主席。这三个机构的人员将定期会商，报告并讨论与系统风险和金融稳定相关的问题。

四、加强金融消费者利益保护

金融危机不可避免地会削弱金融体系的功能，使得消费者，尤其是个人和小企业，无法得到所需的金融服务。这种状况不仅会伤害金融消费者的利益，也损害了它们对于金融市场的信心。为此，《改革金融市场》白皮书提出，必须要确保消费者能够获得所需的金融服务；金融机构应该为消费者提供易于理解的高透明度金融产品；对于给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权提起代表诉讼，向金融机构追讨损失；为了更好地保护存款者的利益，应该对存款保护安排做进一步的改进。

五、强化国际监管合作

作为全球金融中心，英国金融风险的来源远不限于本国范围，而对来自于外部的金融风险，英国金融监管当局则无能为力。因此，国际金融监管合作对于英国金融体系稳健运行意义重大。为此《改革金融市场》白皮书从下列几个方面提出了强化国际，尤其是欧洲金融监管合作的措施：各国国内金融监管体系的可靠性是全球金融稳定的基础，因此需要通过统一的监管标准和措施来提高各国金融监管的水平，防范监管套利所带来的金融风险；加强以金融稳定委员会（FSB）为核心的国际金融监管架构的建设，更有效地在世界范围内确认和防范潜在的金融风险；欧洲金融一体化的发展使得其内部的金融风险传染的可能性大大增加，因此欧洲范围内的金融监管合作需要得到特别的强调；作为全球性金融中心，英国金融服务局的金融监管需要有国际视角；加强跨境监管合作，这其中的一项重要内容是国际金融风险预警系统的建设；作为危机处置的一个重要组成部分，跨国金融机构的危机不是单一国家就可以有效处理的，需要跨境合作。

当然，白皮书中所提到的各项金融改革能否付诸实施，还需要经过议会的激烈辩论，甚至会受2010年的英国大选结果的直接影响。