完善粮食最低收购价政策保障国家粮食安全

安徽财经大学 任军军 王文举

粮食既作为一种普通商品，又是对国家物资起安全作用的特殊商品，粮食价格的确定就必然有其复杂性。因此，粮食最低收购价的确定应该符合生产成本标准、市场供求标准、平均利润标准、承受能力标准、国有财政负担能力标准、国际粮价标准，更重要的是要确保粮农的最低收益标准。

粮食作为一种物质资源，在我国具有其双重性，既是一种普通商品，用于市场流通，又是一种特殊商品，关系民生，关系国家稳定。粮食最低收购价政策是国家为保护农民利益，保障市场稳定，对重点粮食品种实行最低价收购。于2004年5月19日召开的国务院第五十次常务会议上通过的《粮食流通管理条例》规定，当粮食供求关系发生重大变化时，为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。这为粮食最低收购价政策的制定和完善提供了强有力的法律依据。同年，国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价政策。此后，最低收购价政策成为粮食流通体制的核心内容和政府实施粮食安全宏观调控的重要手段。2006年5月，国务院发布《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，指出要完善最低收购价政策。

我国粮食最低收购价政策经济学机理

粮食最低收购价政策调动了农民种粮积极性，促进了粮食恢复性增长，其经济学机理显示为如下四点：第一，如图，D为某种粮食的需求曲线，S1、S2、S3均为该种粮食品种的供给曲线，粮食最低收购价政策的价格为PZ。假如粮食市场供给曲线为S1，供求均衡点的市场粮价为P1，P1＞PZ，因此最低收购价预案不启动，粮食收购企业按P1价格收购粮食；假如粮食市场供给增加，粮食供给曲线变成S2，供需均衡价格为P2，P2＜PZ，国家启动最低收购价预案，按照PZ收购粮食。国家直属粮食企业大量收购，使市场粮食供给量减少，粮价提升。例如粮食最低收购量达到Q2Q3时，粮食供给曲线从S2左移到S3，市场粮价恢复到最低收购价水平。第二，政策执行主体是中储粮总公司和其委托的公司。第三，政策实施范围有限制。第四，政策运行时间有规定。

我国粮食最低收购价政策成效

粮食最低收购价政策实施，从国家粮食产量、人均粮食产量、人均粮食占有量、人均粮食出售量、农村居民人均收入、农村居民人均农业纯收入、农村居民恩格尔系数等列表数据可以看出，实施粮食最低收购价政策以来农民种粮积极性明显提高，粮食明显增收，农民收入明显增加，国家粮食安全得到保障。

我国粮食最低收购价政策问题重重

粮食是一种特殊的商品，在国民经济中占有极其重要的地位。我国的粮食价格历经计划和市场两种经济形态，不同的社会背景发挥不同的作用，成为我国社会经济健康发展的稳定基石。我国现行粮食价格政策，无论在政策实施的操作层面还是政策核心的内容都面临着许多问题。政策实施的操作层面包括收购主体，粮食收储管理、资金供应部门责任等；粮食最低收购价政策的核心内容主要指粮食最低收购价格、政策执行区域、预案实施实质等内容。

我国的粮食最低收购价格偏低，农民收益菲薄，农民种粮积极性没有明显提高。国家先后于2月8日和3月27日两次提高2008年粮食最低收购价格水平，早籼稻、中晚籼稻、粳稻、白小麦、红小麦、混和麦最低收购价格分别由0.70元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤、0.72元/斤、0.69元/斤、0.69元/斤提高到0.77元/斤、0.79元/斤、0.82元/斤、0.77元/斤、0.72元/斤、0.72元/斤。从稻谷和小麦看，稻谷提价幅度较高，主要考虑目前国内稻谷相对短缺，小麦相对充足；从稻谷情况看，早籼稻提价幅度较高，主要目的是通过扩大早籼稻种植面积，提高稻产区水稻的复种指数；从小麦情况看，白小麦提价幅度较高，主要目的是促进北方地区增加优质小麦种植，同时引导长江流域增加油菜籽种植，缓解国内植物油供求矛盾。但是以黑龙江省水稻最低收购价为例，为保护农民利益，2008年年初公布的最低收购价并未执行，实际执行的是国家临时收储价格每市斤0.92元。国家公布2009年黑龙江省粳稻最低收购价格为每市斤0.95元，但对农民来说，2009年比2008年实际提高的价格只有每市斤0.03元，提价幅度只有3.3%，明显低于国家公布的提价16%的比例。同时，按照国家公布的2009年粳稻最低收购价格每市斤0.95元和2008年黑龙江水稻生产成本测算，农民生产水稻的成本利润率仅21.55%，明显低于2004年按保护价收购的成本利润率30%的水平，所以从国家与各省的数据来看，农民的收益并没有提高到国家要求的政策目标，反而由于国家政策目标与各省的实际收益情况产生的反差，挫伤了粮农对种粮的积极性。

我国粮食最低收购价政策执行区域和收购品种范围有限以及预案实施时间“一刀切”。2008年粮食最低收购价政策执行区域由原来的河北、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川11个省增加到河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、四川13个省区。虽然2008年早籼稻最低收购价政策执行区域增加广西壮族自治区，中晚籼稻最低收购价政策执行区域增加河南省和江苏省，粳稻最低收购价政策执行区域增加辽宁省，小麦最低收购价政策执行区域不变，但是就全国来讲，13个省区是远远不够的；还有我国的最低收购价的收购品种单一，玉米、大豆等农产品也应列入保护行列；2008年正在实施的小麦预案看，小麦预案实施时间由过去的6月1日至9月30日调整为5月21日至 9月30日，预案启动时间提前10天，实施时间相应增加10天，但预案实施时间“一刀切”，缺少了预案实施的动态性、灵活性与科学性。

国有粮食企业改革步伐缓慢，市场垄断尚未打破，市场机制受限。粮食最低收购价实施过程中，中央储备粮管理总公司及其其他地方储备粮公司依法成为执行最低收购价的主体。在托市收购过程中，由于最低收购价高于市场价格，中储粮总公司将当年生产的大部分粮食纳入自己的粮库，形成了实质上的市场垄断和不公平竞争，有违市场经济规律，市场机制的作用很难发挥。2006年，粮食增产，市场价格低于最低价格，最终导致当年绝大多数粮食进入中储粮及其委托企业的粮库。最低收购价的行政干预，实质上排斥了市场机制的作用，其托市价格不能真实反映粮食供求关系，紊乱了市场调节功能。同时，国有粮食企业也可通过受托方式，成为中储粮公司的委托收储粮库，依法获得相关保管费用、利息和补贴。此时，企业不需要通过市场竞争便能生存，企业就缺乏改革的压力和动力，因此事实上这种体制已经严重不适合当今企业市场化的大趋势，最后必将被市场淘汰。

严重阻碍产业结构的调整与优化。自20世纪90年代以来，我国居民消费结构发生了变动，因此对粮食的需求也随之发生变动。而最低收购价的价位应是国家规定的粮食中级质价，在实际收购过程中，各个收储企业对粮源的争夺，基本不执行粮食收购的依质论价政策，并且出现了以高于最低收购价敞开收购的现象，以至粮农种粮、粮饲不分，优质、劣质不分，盲目追求高产，忽视粮食品质，不能充分体现优质优价的粮食最低收购价政策，同时造成耕地、资本和劳动力的大量浪费，直接阻碍了粮食种植结构的调整及其粮食产业整体效益的提高与农民增收长效机制的形成，同时造成小麦、大豆供给不足，玉米、大米出现大量过剩的现象。

成本大、效率低，加重了国家的财政负担。实行粮食最低收购价政策涉及的所有相关的财政成本，如粮食收购资金、入库费、保管费和出库费都由中央政府承担。据国家统计局计算，执行粮食最低收购价几年来，中央财政承担了数百亿元的保管费用和利息补贴，而且还承担了面临着中储粮总公司收购大量粮食后，库存大量积压甚至霉变损失、销售时的差价亏损以及其他费用的风险。各地财政也可能因此形成新一轮的亏损挂单，最终有可能重现1998年按保护价敞开收购粮食后发生巨额财政亏损的局面。

多措并举，完善我国粮食最低收购价政策

合理制定粮食最低收购价格，并且使粮食最低收购“价格动态化”。“要较大幅度提高粮食最低收购价，保持农产品价格合理水平，提高种粮农民积极性，2009年小麦稻谷最低收购价平均每斤分别提高0.11元和0.13元。适时启动主要农产品临时收储政策，增加粮食、棉花、食用植物油和猪肉储备，加强农产品市场调控。”第十一届全国人民代表大会第二次会议上，温家宝总理在政府工作报告中强调，粮食既作为一种普通商品，又是对国家物资起安全作用的特殊商品，粮食价格的确定就必然有其复杂性。因此，粮食最低收购价的确定应该符合生产成本标准、市场供求标准、平均利润标准、承受能力标准、国有财政负担能力标准、国际粮价标准，更重要的是要确保粮农的最低收益标准。2005年粮食最低收购价政策真正启动以来，这几年还连续提高了最低收购价格，但农民真正从国家政策中得到的好处却有限。据国家公布的2009年黑龙江水稻成本测算，农民生产水稻的成本利润率仅为21.55%，明显低于2004年按保护价收购的成本利润率30%的水平，农民的收益并没有提高到国家要求的政策目标，反而挫伤了农民种粮的积极性；还有随着粮食最低收购价的提升，涉及粮食生产的化肥、农用工具、农药、农用生产服务价格均出现两位数的大幅度上涨，农资涨价基本抵消了国家的相关补贴与粮食最低收购价的上涨带来的收益；更重要的是，粮农的机会成本成逐年递增趋势，进城务工每天收入也有50～60元，而粮农一年种两季水稻每亩收入还不到400元。因此，在国家提高粮食最低收购价的同时，应当保持粮食最低收购价的“价格动态化”，应根据种粮生产资料，种粮服务费用、机会成本等因素的市场波动的联动机制，确定一个最低收购价的向上的适度调整空间，以确保粮农的政策目标最低收益率，从而合理提升农民的种粮积极性，确保粮食生产，维护国家粮食安全。

完善最低收购价政策粮食预案启动机制。2008年正在实施的小麦预案看，2008年小麦预案实施时间由过去的6月1日至9月30日调整为5月21日至9月30日，预案启动时间提前10天，实施时间相应增加10天，比过去预案启动机制有所改善，但由于地域差异，全国各粮食主产区的粮食上市时间不一致。因此，建议国家有关部门进一步完善最低价预案启动机制，由各省、各地区根据实际情况，按照规定的程序在市场价格低于最低收购价时，适时启动粮食最低收购价预案，确保粮食市场稳定，维护粮农利益，完善粮食最低收购价政策的灵活性、动态性与科学性；同时要进一步扩大粮食最低收购价政策实施的省份、自治区；要进一步拓展保护粮食品种，例如玉米、大豆等农产品也应列入保护行列。

加强粮食市场培育及其粮食收购主体的监管。加强粮食市场培育，应采取多种措施培育粮食市场，促进粮食市场的规范成熟。以保证最低收购价政策的执行效率，重点充分发挥粮食批发市场功能和完善粮食期货市场。同时，中储粮公司代表中央政府在调控粮购销过程中处于委托人的地位，因此其行为目的主要有两个方面：一是保证最低收购价政策得到落实；二是降低流通成本，维护国家利益。在收购环节，一要监督收购价格政策的落实；二要监督好收购质量，对未达到收购标准的粮食不能认定其为调控粮；三要防止出现“转圈粮”造成的欺诈。因此，要加强对粮食收购主体的监管，必须不指定企业收购，对入市收购企业确定一定的条件(比如缴纳一定的保证金等)，由符合相关条件的企业竟标入市收购，进一步促进收购市场多元化主体的形成，同时加强对粮食收购主体的监管，防止套取财政补贴的欺诈行为发生；还要理顺管理体制，实行管理权与经营权分离。

大力发展粮食期货市场。从国际经验来看，粮食期货市场作为一种高级市场形式，具有套期保值和价格发现两大特有功能，为现货市场提供权威的价格指导和有效的避险渠道。农产品期货市场所特有的价格发现功能，可以有效地引导农民根据市场需求合理安排粮食的种植结构，使粮食的产需能够基本相符；以“订单+期货”模式推广、发展订单农业；通过构建“合作组织+期货市场”模式，既是对普通粮食流通模式的一种创新，又是粮食流通手段的丰富和发展，能够有效利用市场机制促进粮食流通，实现资源配置市场化；通过期货市场的套期保值机制和履约担保机制化解由于粮食市场价格变化、订单合约不履行带来的双重风险，有利于保护订单合同双方的合法权益，促进订单农业的稳定发展，对稳定粮食购销关系、增加农民收入都会起到积极作用，实现粮食价格风险规避。因此，我国应该充分发挥现货市场与期货市场之间的价格信息联动机制，发挥期货市场对现货市场价格形式的引导作用，健全粮食市场形成价格机制，打破现有粮食垄断市场，逼迫中储粮等国有粮食企业进行市场化改革。近年来，借鉴美国经验，大连商品交易所在以期货市场服务订单农业方面进行了一些尝试，取得了明显成果。

最低收购价政策已成为粮食流通体制的核心内容和政府实施粮食安全宏观调控的重要手段。 由cfp供图

合理利用国际市场调节国内粮食供求。我国大部分粮食品种在国际市场上并没有较强的竞争力，必须根据比较优势理论，充分利用国际粮食资源和粮食市场，通过交换来实现国内粮食市场的品种结构和供求平衡。因此，我国必须改变目前粮食进出口管理上的“部分分割、行业垄断”的管理体制；其次，要把粮食进出口权完全地交给大型粮商，使企业能随时根据市场的情况来对进出口计划进行调整，从而提前作出决策，使粮食进出口真正有可能成为平衡国内粮食供求的有效工具；最后，必须打破粮食产品由少数几家外贸企业垄断出口的格局，适当放开主要粮食品种的出口经营权，要建立粮食出口的市场信息网络，及时向出口企业发布国际市场信息，促进粮食企业市场化改革及其制定国际化战略；积极实行多元化的粮食进口策略，平衡国际、国内各种粮食价格，促进产业结构调整，减轻国家财政负担。

更好地发挥国家宏观调控的作用。粮食总体方面，国家宏观调控政策主要包括生产领域的调控政策、消费领域的调控政策、流通领域的调控政策。粮食生产领域的调控政策主要为粮食生产补贴，包括粮食直接补贴、农资增资补贴、良种补贴、农机具构造补贴和最低收购价政策；粮食消费领域的调控政策主要为粮食税收政策、粮食营销政策、粮食消费结构政策等；粮食流通领域的调控政策主要为收购调控政策、储备调控政策和进出口调控政策。粮食最低收购价政策不仅是粮食生产领域的政策和粮食消费领域的政策，同时也是粮食流通领域的政策。我国的粮食最低收购价政策一要和粮食生产领域的其他粮食生产调控政策相协调，不断增加补贴规模和范围，保护农民种粮积极性，促进粮食增产和农民增收。二要和国家粮食储备调节、进出口调节相协调。通过中央储备粮主动轮入轮出、“丰收增储、歉收减储”等动态调控措施发挥对市场价格的有效引导作用，保持合理的粮价水平。通过调节粮食进出口关税引导粮食进出口，实现国内粮食的供需平衡，达到粮食宏观调控和实现国家粮食安全的目标。要实现国家宏观调控目标，解决粮食最低收购价政策存在的问题，必须综合运用各类粮食宏观调控政策，使各类调控政策在实施中相互协调。