内聚外联 打造山西区域合作全新格局

翟顺河 刘 成

闪光的珍珠只有串起来才能成为昂贵的项链。区域合作已成为新时期地区间发展的主流,区域经济也已成为我国经济体中最具活力的领域。可以说,未来地区间的竞争,就是其区域内协同合作能力的竞争。

近年来,国家加强了对区域合作的指导,相继批准了广西北部湾、广东珠三角、江苏沿海、辽宁沿海、吉林图们江、山东黄河三角洲、江西环鄱阳湖、关中——天水、安徽皖江城市带等多个跨界区域规划。这些规划对改变地区间低水平重复建设、恶性竞争、资源整合等均起到了很好的指导意义。

山西省在区域合作领域尚显滞后,除没有国家层面的合作区之外,尚缺乏对全省区域合作格局的统一架构。

1 山西省区域发展特征

1.1 地理区位:三雄环伺、三带衣襟

从全国城镇体系空间布局来看,山西省位于京津冀大都市连绵区(环渤海城镇群)、郑州城镇群(中原城镇群)、西安城镇群(关中城镇群)三大较发达城镇化地区之间,为京银、陇海兰新和京广三大一级城镇发展轴带所环绕。但客观来讲,山西省游离于全国城镇化核心地区和核心轴带之外,空间区位上属于国家层面城镇化的边缘腹地区。虽然山西省周边地区存在着国家级社会要素极为活跃的集聚和流动,给山西带来一定辐射扩散作用,但亦对省域城镇化发展带来了“三方三面”较强的“袭夺”效应,这在一定程度上制衡着省域城镇化向更大区域和更高层次的整合突破。

1.2 区域本底:六盆聚宝、五水沃土

山西省总面积15.6万km2,地形多为山地丘陵,山区面积约占全省总面积的80%以上,素有“八分山、二分川”之称,而且两成平川地区又集中于大同盆地、忻定盆地、太原盆地、临汾盆地、运城盆地、上党盆地六大盆地区。可以说,六大盆地区是山西省水土条件最为优越的“黄金宝地”,它虽然是地形地貌上的“洼地”,但却是社会要素集聚上的“高地”。

同时,从经济社会要素空间流动情况来看,六大盆地区用地条件、产业基础等比较优越,亦不存在山地丘陵区生态脆弱、交通不便等问题,目前,已成为省域人口等社会要素集聚的主要流入区,在未来亦必将承担起省域城镇化、工业化和现代化建设的“扛鼎之任”。

此外,山西作为山地省份,除盆地经济外,其另外一个显著特点就是流域经济了。除界河——黄河干流外,山西省内流域面积大于1万km2的较大河流就有5条,分别为汾河(39471 km2)、沁河(含丹河12264 km2)、桑干河(16749 km2)、漳河(15847 km2)、滹沱河(18856 km2)。仅此五大河流的流域面积就占到了全省总面积的66.1%,近2/3。可以说,这五大流域治理的好坏是关系到山西省生态环境改善的重中之重。

1.3 区域格局:三分四裂、诸侯经济

从各地区经济联系的主导方向来看,山西省城镇化的空间格局存在着三个方向上的“离心化”倾向:其一,晋北地区尤其是大同市向东同京津冀环渤海地区联系紧密;其二,晋东南地区尤其是晋城市向东南同中原城镇群联系紧密;其三,晋南地区尤其是运城市向西南同关中城镇群联系紧密。晋中地区之外晋北、晋南、晋东南三大地区的“离心倾向”,使得山西省域城镇化呈现松散型的“四大板块”格局。造成山西省城镇化难以“向心抱团发展”,无法形成省域层面经济建设和城镇化发展的合力,使得山西省域中心城市——太原的区域地位不高、区域影响力受到较大影响。另外,松散型的城镇化空间格局亦会致使山西成为我国边缘化地区的潜在危险。

造成山西省区域格局离心化特征明显,既与外围地区强大的人口规模、经济实力等相关,也与山西省开放型经济与超大城市发展不足有着密切的关系。当然,这种格局亦是山西区域合作的潜力所在和特色所在,四处逢源、广受甘露,各个板块均有自己的发展机遇和特色,在一定程度上避免了其他省份以省会为中心的“核心—边缘”格局造成的地区间发展严重不均衡的问题。

1.4 区域增长极:龙头不强、纽带不畅

从目前来看,山西省区域增长极呈现“两头弱中间大”的“纺锤型”空间形态:1)大城市尤其是特大城市数量较少,发展水平不高;2)县城之外的小城镇发展基础薄弱,带动性不强;3)小城市和县城数量多,城镇人口比重高。

由于规模效应对经济活动的影响,使得特大城市分工扩展和深化的成本要大大优于大中小城市和小城镇,亦对一个地区竞争力的实现具有举足轻重的“龙头带动”作用。在“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的同时,山西省应理性地调整城镇化思路,实施“区域性中心城市特大型化”的特色城镇化策略,重点推进晋东南中心城市长治城市、晋南中心城市运城城市的特大型化建设,改变区域性龙头缺位的问题。此外,针对现有特大城市辐射带动力不强、区域建设协调缺乏的问题,亦应在“以特大城市为核心的大城市群或城镇群”层面进行突破和创新。

县城之外的小城镇作为城乡联系的基础性纽带,对推动就地城镇化和特色城镇化具有极其重要的作用。但由于当前产业基础薄弱以及当前的体制障碍,山西省县城之外小城镇人口集聚程度并不高,数量偏多、规模偏小,特色经济不突出,公共服务水平低,基础设施建设滞后,对人口、产业的吸纳和对文化、科技的转承作用没有得到充分发挥。

1.5 区域发展类型:复杂多样、差异明显

复杂的自然条件和差异巨大的经济社会条件,使得山西省区域发展类型丰富多样,以县市区层次分析比较来看:从地貌形态来看,可以简单分为平川型、半山半川型、山地型三类城镇化空间类型;从经济发展水平来看,可以分为发达型、欠发达型、贫困型三类城镇化类型;从城镇化区位来看,可以分为都市区型、城郊型、边缘腹地型三类城镇化空间类型;从产业类型来看,可以分为传统农区型、工矿区型、旅游区型、交通枢纽型、复合型等城镇化空间类型;从资源环境保护来看,可以分为生态脆弱型、生态屏障型、人文景观型等城镇化空间类型等等。

在山西省城镇体系发展相关研究中,有学者根据开发条件、资源赋存、城市基础、区域基础,以城市化动因和地域特色为依据,将山西省分成了都市区域、工矿区域、交通枢纽城市、贫困地区、传统农区五类城市化空间类型。不管如何划分,总感觉偏重于问题特征导向的划定方法,缺失了一个系统化的“标杆”和前瞻性的方向,在划分理念中缺失了对生态本底、天人合一、承上启下、顾全大局的理想追求和目标追求。为更好地指导山西省不同地域的城镇化建设,亟需制定一种不单纯基于经济基础,而涵盖生态文明、理想空间、人文特色等理想、理念的,具有可持续发展性的,区域发展类型的划定标准。

2 山西省区域合作战略

2.1 区域合作构想

在京津冀城市群、中原城市群、关中城镇群等群强环伺的背景下,山西省应加快空间要素整合,打造全新的区域协作区以应对新时期区域竞争的挑战。适应区域经济社会发展趋势,依据适当非均衡发展原则,重点推进大同盆地、忻定盆地、太原盆地、临汾盆地、运城盆地、长治盆地和阳泉谷地、晋城谷地“6+2”八大盆地区的率先崛起(见表 1);实现桑干河、滹沱河、汾河、浊漳河、沁河和三川河、昕水河、涑水河、桃河“5+4”九大流域区的统筹合作(见表2);提高与环渤海经济区、黄河新三角经济区、中原经济区三大跨省经济协作区的深层互动。

表1 山西省“6+2”八大盆地区统计数据表(2008年)

表2 山西省“5+4”九大流域区统计数据表(2008年)

2.2 区域合作2015年发展目标

1)“6+2”八大盆地区:实现区域统筹管治,建立共同市场、经济联盟和完全经济一体化机制,建立以城际快速路为主的一体化交通运输网络,初步实现盆地区一体化的区域建设管制。2)“5+4”九大流域区:建立流域内水资源开发利用和保护的协作机制和补偿机制。3)三大跨省经济协作区:建立长效的对话机制,实现协作区公用基础设施的良好衔接。

3 山西省区域合作推进措施

3.1 形成官方主导,长效的协调管理机制

由省委省政府牵头,成立区域联盟组织等区域管治机构,建立盆地区或流域区的“区域合作联席会议”“县市长会议”等长效对话机制,实现合作区域的一体化管理和协调。

3.2 加强区域管治法制体系建设,尽快编制跨界协作区发展规划

区域管治法制体系建设是构建区域协作合作区的重要一环。如果缺少完备的法制体系,任由区域合作区中的各决策主体按各自的利益行事,那么区域管治便成为不受约束的纯粹的市场管理模式,不仅易导致区域管治效率的下降,而且会导致区域无序的加剧。所以,应尽快编制“6+2”八大盆地区的发展战略规划和“5+4”九大流域区水资源综合保护与开发规划等,同时,制定一体化的区域建设管制和引导的规范标准。

3.3 建立区域共同发展基金制度与区域投资机制

针对区域差异显著、区域基础设施重复建设等区域不协调发展的情况,有必要建立区域共同发展基金制度,完善区域投资机制。通过区域共同发展基金制度和区域投资机制,可以从管治区域整体的高度,为区域共享的公共服务设施、环境设施、基础设施等提供建设资金,可以有效地避免区域内的重复建设问题,优化区域建设资金利用率。

3.4 提高公众参与程度,建立与管治理念相适应的公众参与组织形式

提高公众参与程度可以从以下四个方面着手:1)扩大参与区域管治的公众面。长期以来参与规划的公众只仅仅局限于学术研究机构和地方政界(人大代表、政协代表等)的精英。新时期,参与区域管治的公众要逐步扩大,将包括个人、非盈利机构、企业、社区等利益单元。2)构建合适的公众参与组织机制,提高公众参与的效率。从西方国家的实践来看,真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与,而是非盈利机构、企业、社区等非政府组织的参与。3)构建公众参与机制的保障体系,以保证公众参与组织机构得以顺利运转和发挥其功效。4)在长效区域合作管治机构下,常设“发展合作论坛”,为区域提供操作性更强、更具时代性和紧迫性的合作议题。

3.5 尽快建立“6+2”八大盆地区一体化的交通运输网络

调控城镇错位互补建设的同时,重点调控盆地区城镇间的经济社会流,达到盆地区“内循环”的活跃畅通,以城际快速路为基础,以公共交通组织为主架构盆地区的1 h或0.5 h快速通勤圈。其次,整合盆地区货运信息资源、客运班线资源和综合服务信息资源,率先实现盆地区服务热线“一号通”等交通管理一体化建设。

3.6 建立“5+4”九大流域区水资源、水污染综合保护治理的区域合作框架

为了解决跨区域河流水资源保护问题,需要打破行政区域的界限,以流域为单元,让每个流域内的地区之间、城市之间、城镇之间从流域整体的需要出发,共同规划和实施水污染控制方案,统筹安排,互相监督,互相协调,最终达到治理整个流域的目的。

3.7 实施“特大城市为龙头的大城市群”战略,提高在三大跨省经济协作区中的话语权

建设以大同盆地、运城盆地、长治盆地为直接腹地的大同都市圈、运城都市圈和长治都市圈,形成向心集中型城镇化地域,推动经济社会要素向三大中心城市的集聚;视建设特大城市为投资拉动经济的一种方式,制定以三大中心城市规模扩张为核心的地区十二五经济刺激计划;积极进行行政区划调整,通过撤县设区等手段,消除城镇化和经济社会要素集聚所面临的行政障碍;加快制定推动大同、运城、长治特大型城市扩张的优惠政策和扶持政策。

[1]杨荫凯.新时期我国区域合作的途径与方式[J].中国经贸导刊,2004(9):42-43.

[2]吴彦霖,左其亭.珠江流域水质现状及以区域合作为特色的水污染控制措施[J].气象与环境科学,2007,30(3):22-23.

[3]孙久文,邓慧慧,叶振宇.京津冀都市圈区域合作与北京的功能定位[J].北京社会科学,2008(6):19-20.

[4]杨 龙,戴 扬.地方政府合作在区域合作中的作用[J].西北师大学报(社会科学版),2009,46(5):57-62.