基于生态补偿机制的京津冀农业合作模式探讨

王 军，李逸波，何 玲

（河北农业大学 商学院，河北 保定 071000）

一、生态补偿型京津冀农业合作的必要性

首都经济圈内的京津冀一体化进程具有特殊性。北京政治中心的稳定性和天津经济中心加速性使两城市构成“双城联动效应”，极化、扩散相继发生；京津两市对河北省的资金、技术和高素质人才具较强的“虹吸效应”与其产业扩散的回流效应相伴，加剧了二元经济结构的区域差异，“环京津贫困带”与京津经济差距仍然巨大，影响了京津社会经济的长期稳定与和谐发展。

生态补偿是产业合作的共同利益平台。河北省作为农业大省，粮食和蔬菜大多供应京津，其农业生产和食品质量关系到京津地区的餐桌安全。河北省贫困的环京津生态脆弱带，其农业生态安全、水源地安全、食品安全、京津防沙屏障和“后花园”等都构成了能与京津进行谈判的筹码及双方的共同利益平台，生态补偿机制下的京津冀农业合作可以创新传统的河北省脱贫模式。

京津冀水污染跨界补偿已经开始，需要向脱贫阶段延伸。2007年以来，财政部、发改委和环保总局以及水利部陆续开展进行流域生态补偿工作，其中重点探讨如何防止污水流向北京市。河北省宫厅水库上游洋河是北京市的水源地之一，潮白河上游是天津市的水源地，河北省冀北的水系质量和水供应量，影响京津两市的水源安全。河北省官厅等水源若被污染，北京市则是最大的受害者，解决官厅水库水资源的实质是解决流域附近的贫困问题。

生态补偿型产业合作可以优化市场合作机制。首都经济圈内京津的政治文化优势和经济优势与河北省农业资源和生态屏障优势，恰能构成区域分工基础下的市场合作，生态补偿机制可以强化京津冀农业合作的动力，实质是由非平等扶持机制到平等互助机制再到共生合作机制的区域协调发展的帕累托最优化过程。

二、京津冀生态补偿型农业合作模式的构建

（一）生态补偿型农业合作模式的优点

目前正在形成的京津冀农业合作模式有：龙头企业带动型、园区技术转移型、农产品物流优化型、行业协会复合协作型等。这些模式的共同缺点是在私权利益支配下，市场化机制明显，受市场变动影响大，易出现市场失灵，而政府主导下的公权利益机制难以发挥。①生态补偿型京津冀农业合作模式避免了以上模式的弊端，其优点包括：首先，补偿的资金源自财政转移支付的强制力。补偿力度取决于京津冀各级政府对区域共同管理、确保生态安全和解决贫困问题认识的水平的公共财政能力。其次，补偿资金和扶贫资金可以配合使用，实现专款专用。具有较强的保证率和实效性，能产生较强的经济、生态、社会综合效益。第三，区域针对性强。补偿主要针对冀北贫困带的农业生态进行造血型扶持，其补偿目标明确，范围集中，容易得到京津两市政府和公众的认可。第四，较强的示范性。生态补偿型农业合作模式将脱贫、涵养水源、生态环境的保护、缩小区域差异、促进区域经济一体化相结合，推动农业与生态结合下的生态补偿型特殊示范区的形成，对全国类似地区具有较大的示范作用。

（二）京津冀生态补偿型农业合作模式的内涵

1.京津冀生态补偿型农业合作模式的理论分析

根据福利经济学理论，理想的经济社会，资源得到最有效地分配，呈现“最大多数人的最大福利”和“不损害一些人就不能进一步改善任何人”的帕累托最优状态。然而，现实生活中的种种限制，使帕累托最优往往只能成为一种难以达到的理想，于是人们使用更多的是卡尔多-希克斯改善，即：使得一部分人得到改善的程度大于另一部分人受到损害程度的变化，其结果使系统内的总效用得到增加。这便达到了“最大多数人的最大福利”的目标。该原理可以用于京津冀农业合作的分析。

根据外部成本内部化以及卡尔多-希克斯改进原理，提出“谁得益，谁补偿”的公平负担原则，通过受益人对受损者的一定的补偿，尽管是非等值补偿，只要达到双方均满意的结果，就可以实现资源的有效配置。具体原理可见图1：

图1 京津冀生态补偿的经济分析

图中，AC和OF两条线分别表示受损者（环京津生态脆弱区）的原始边际个人收益、边际外部成本（对京津的生态服务）。根据卡尔多希克斯改进原理，实施生态补偿可使其边际外部性成本减小，而边际个人收益增大，得MNPB′线和MEC′线，趋于达到MNPB′=MEC′，则在BDEH区间内就可以实现环京津生态脆弱区和京津区域之间趋于相对公平和福利增加。此时生态服务量仍能达到较高的均衡点，整体社会福利也得到了改进。

根据以上原理，若受益的京津地区作为冀北流域下游地区对上游提供的水源地、防治风沙、农业生态安全、绿色食品产业带和京津的“后花园”生态屏障等生态服务提供应有的补偿，并进行与冀北流域从助贫与扶贫合作再到一体化合作，则既可以改善京津冀的生态质量，又可以提高冀北流域农民的经济收益。

2.生态补偿型农业区域合作模式的途径

（1）农产品生态标识。利用河北省农业区域的自然条件和优势，开发农产品生态标识，发挥生态化地方性品牌效应，建立与京津地区稳定的供销关系，提高农产品的附加值，增加农民收入。例如，近年来，张家口坝上地区利用当地独特的地理条件，开发坝上错季蔬菜，梯次上市，受到京津及日、韩等地区和国家居民的青睐，并已占据北京菜市近“半壁江山”。②

（2）技术项目扶贫补偿。集项目建设与扶贫于一体，整合农村新能源建设、生态公益林、水土保持和农田保护等项目，将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿地区，既可完善当地农业基础设施，解决新农村建设的部分能源，又能增强落后地区的自我发展能力。例如，张家口坝上地区的风电产业，为京津冀地区提供了清洁能源。

（3）退耕还林补偿。我国近年来利用中央财政资金和国债资金实施了退耕还林（草）和风沙源治理，对冀北贫困区农民予以直补，对冀北畜牧业全面禁牧的农业结构调整的补偿。

（4）上下游节水补偿。流域下游对上游通过对农业水利设施的投入和品种改造以减少上游的农业耗水量，优化节水型林木草种产业结构，实现节水，涵养水源，确保下游供水的补偿性政策。例如，冀北承德市滦平、丰宁、赤城等地的“稻改旱”与北京市的合作项目效益已初见端倪。③

此外，京津冀还可以进行跨区域的虚拟水贸易，即京津提供给河北省一定的补贴，以增加从全国产粮区的转移性调入，增加粮食的输入量，减少当地农业的耗水量。

（三）生态补偿型京津冀农业合作模式框架

京津冀三地各级政府可以通过各种补偿项目对农民进行直接或间接的补贴，政府是补偿的执行者，农民是补偿的直接受益人，市场是效能产生的中介者。补偿的标准逐渐用农业生态服务价值衡量。补偿标准可参考:生态压力的成本价值量-生态建设的收益价值量=农业外部成本价值量=农业生态补偿价值量。补偿的原则实行：专款专用，指标考核，逐步递增，提高实效。补偿的步骤：立项申报-评审拨款-中期检查-效果综合评价-追加补偿-滚动发展。直到生态建设的效果超过生态压力，生态质量得到改善，农民收入有所提高。

具体的实施框架如图2所示：

图2 生态补偿型京津冀农业合作模式框架图

三、京津冀生态补偿型农业区域合作的障碍因素

（一）观念因素

在“官本位”伦理观支配下，区域利益和权利代内不公平严重，制约了落后地区的发展。京津冀地区内各自为政，缺乏区域整体意识和公共产品合作共建意识，缺乏“商本位”下的市场推进机制，追求短期效应（或称较高的时间贴现率）追求导致较弱的可持续发展趋势，京泽冀三地分区域财税制度和外部性明显的行政绩效追求，制约了三地产业的公平合作。

（二）政策因素

首先，首都特殊的地位享有三地博弈中的绝对优势，直接导致京津冀难以在同一个平台上进行对话和合作；其次，区域间政策求同的谈判和协调成本较高，各地方政府还不具备长远规划和跨区域协调能力，使地方政策不一，深层次的区域合作难以开展；第三，目前国家以及地方政府的合作政策经常集中在第二、三产业，对农业的合作关注相对较少，截至目前，跨区域农业部门间的协作规划尚未出台。

（三）资金因素

京津冀农业合作的资金流动障碍表现在：第一，资金来源不足。兴办一些生态项目往往需要较多的资金，而京津对河北资金的“虹吸效应”导致京津对河北省的生态需求意愿很强，但生态投入不足。第二，利润欠丰厚。投资的流向和规模主要取决于利润率高低和利润量的大小，农业自身的弱质性和薄利特点和生态项目投资回收期长，再加上京津冀农业金融开发与合作还未启动，门槛较多，跨区域融资较难。

（四）人才因素

目前河北省各级农业管理部门还缺少具有区域合作的农业宏观管理型高级人才。在现有人才管理体制下京津人才也不愿向河北省农业部门流动。因为（1）工资收入差异大，人往高处走。（2）生活习惯、工作环境及文化差异。（3）移动门槛和成本较高。

（五）科技因素

技术方面的限制主要体现在两个方面。一是河北省科技投入占GDP比重一直低于全国平均水平。经费投入的严重不足是河北省创新能力较弱的根本原因，例如软科学立项经费严重不足。二是跨区域合作的课题少。有关京津冀跨区域农产品物流配置、供应链、营销、农业推广以及相关政策法规等方面的科研和实用技术推广还不够，难以形成学术科技氛围对决策产生影响和互动。

（六）市场因素

一是京津冀市场专业化和一体化发育尚处在初级阶段。二是，联合打造京津冀直接面向国际的品牌化、标准化的绿色农产品市场还未见雏形。三是，京津冀仍存在区域性农产品市场壁垒，一些具有较好市场前景和收益长期稳定的产品和领域还处于分割状态，出现市场失灵。其重要原因是京津冀的行政规制在权责、财税利益方面的分治结构。

四、生态补偿型京津冀农业区域合作的对策

（一）协调京津冀农业区域政策，加快出台跨区域农业合作规划

由国家层面做出一种新的制度安排，引导和推进京津冀三地政府以农业政策为中心的各部门利益协调，梳理现有政策，共谋合作发展，推进地方政府之间构建有效的合作机制，加快制定区域政策和产业政策。三地要共同谋划区域产业结构、市场构建、物流体系以及利益分配等问题，真正形成成本共担、利益同享、对等合作、公平发展的区域分工与协作格局，使京津冀基于生态补偿的农业合作规范化、法制化。

（二）建立政府、协会和农民参与的合作制度平台

从体制上，要完善京津冀农业区域协作的制度平台，建立和启动京津冀政府、企业、协会和民间多形式多层次稳态化沟通协调机制。从职能上，强化官为民服务思想，扶持三地农业协作组织，促使协会或农民专业合作社的章程一体化，发挥其“第三种力量”在协调和服务基本职能；通过跨区域培训，培养新型农民经纪人队伍，实现三农和新农村建设的跨区域合作。

（三）加大京津对环京津贫困带的补偿和扶持力度

仅仅依靠河北省自身的投入完善等工程是难以近期内出现生态盈余的。构建和谐的首都经济圈，解决环京津生态问题必须与解决贫困问题相结合，只有京津冀三地共同致力于京津水源地保护和京津风沙源治理的补偿和扶持，以增加河北的实力，目前的京津经济实力是可以实现这种补偿和扶持的。

（四）剔除非合作性障碍，促进京津冀物流一体化

第一，尽快开通县市级绿色通道，减免收跨区域过路费和进入农贸市场的行政性收费，降低河北农产品进入京津市场的物流门槛。第二，组建农民协会和行业性物流组织，维护农民利益在京津冀农产品运销中少受侵害。第三，积极培育和加快推广以供应链管理技术为核心的农产品物流市场。第四，整合京津冀无公害的特色农产品，整体打包面向外阜和国际市场营销。第五，建立京津冀市场服务电子信息一体化体系。

（五）联手构建京津冀农业产业链供应体系

第一，将京津都市农业的科技化、循环化、设施化和精品化与河北省农业的基地化建设实现对接。第二，以京津的技术转移换来河北的规模化科技园区建设。第三，在企业化运作的基础上逐渐形成京津冀一体化企业集团拓展国际市场。④第四，围绕京津居民的菜篮子、米袋子、肉案子工程，通过产业化、组织化、标准化、品牌化和生态化建设的多点对接，提升京津冀农业协作面和效率。第五，三地携手对食品安全联合布防，公平共建，使农产品安全风险降到最低。第六，加强以河北省为主面向京津冀服务的全国农产品国家安全储备。

（六）提高跨区域节水补偿标准 优化京津冀农业结构

提高京津对河北省贫困带“稻改旱”的跨区域节水补偿标准，在张承地区逐步开发虚拟水贸易试点区，提高有效补偿水平，强化上游地区节水积极性和调整种植的能力。逐步实现调整、优化、整合京津冀农业布局。将环境成本高的京津都市型农业生产项目向河北省梯度转移，大力发展河北省的特色农业、城郊农业、有机农业、观光农业和生态品牌农业，推动京津都市型与河北省基地型农业的格局形成。

（七）逐渐实施生态移民和异地开发，促进新农村建设

在生态补偿的进程中，根据承载力的约束，逐步推进生态移民和异地开发。例如，对坝上农牧交错带、水源地、库区、白洋淀湿地生态极其脆弱的地区逐步进行生态移民，以减轻生态恶化与落后叠加的生态压力。对上游的生态移民和放弃的经济发展项目，下游地区尤其是较发达的城镇要通过城镇化解决人口迁入和项目发展的空间，进行新农村建设和绿色产业的发展。分阶段、逐渐形成和完善产业集聚和提升，实现“搬得出，留得住，有出路，能致富”的中长期移民开发目标，并逐步形成京津冀生态补偿的示范模式。

注释：

①王军，何玲，马同斌：京津冀农业协作发展模式探讨，首都经济圈会议论文集，北京，2009.1，P474～481。

②根据中国农业网资料整理。详见http://www.agronet.com.cn/News/Detail_499858.aspx。

③河北省承德市与北京市签署了2009年度潮河流域水源保护退稻还田项目协议书，明确承德今年将继续在密云水库上游潮河流域保持7.1万亩“稻改旱”，北京市每亩补贴550元，可减少4970万m3灌溉用水，保证北京生产生活用水。张家口市赤城县黑河流域实施“稻改旱”1.74万亩，北京提供给“稻改旱”农民“收益损失”补偿780万元。

④河北省科技投入占GDP比重一直低于全国平均水平，也未能达到国家有关法规规定的科技投入应占到GDP1.5%的要求.以2006年的R&D投入为例，河北省R&D经费支出为76.66亿元，占GDP比重的0.66%，居全国第22位，不足全国平均水平1.42%的一半；R&D经费支出占地方财政支出的比重为1.14%，居全国第20位。http://www.795.com.cn/zl/kjcx/2146_1.html。

［1］王军，何玲，马同斌.京津冀农业协作发展模式探讨［J］.北京首都经济圈会议论文集，2009，（1）：474－481.

［2］王军.京津冀农业区域协作需解决的问题与对策.河北省科技协会河北省沿海经济发展研究［M］.北京.中国科学技术出版社，2008，（5）：100－103.

［3］王军，何玲.试论京津冀农业区域协作需解决的问题与对策［J］.中国经济与管理科学，2008，（6）：155－157.

［4］王军，石嫣，董谦.试论京津冀农业区域协作［J］.天津行政学院学报，2007，（3）：45－49.

［5］刘桂环，张惠远，万军，王金南.京津冀北流域生态补偿机制初探［J］.中国人口·资源与环境，2006，（4）：122－124.

［6］祝尔娟.京津冀都市圈发展新论（2007）［M］.北京：中国经济出版社，2008：116－117，133－152.

［7］张雪杨.生态移民行政补偿研究，硕士学位论文［D］.内蒙古大学，2007，（5）：10.

［8］张虹.生态补偿法律制度的完善和实施机制的构想，硕士学位论文［D］.兰州大学，2006，（4）10－12.

［9］林勤.农业产业化的区域合作研究，硕士学位论文［D］.福建农林大学，2006，（4）20－25.

［10］张新明.农业区域经济发展理论与政策研究——以山东省为例，博士学位论文［D］.山东农业大学，2004，（5）：49－52.