全国重点联系城市不同举办主体开展社区卫生服务的SWOT分析

李永斌, 曹世义, 王芳, 卢祖洵

SWOT是优势(strengths)、劣势(weakness)、机遇(opportunities)和挑战(threats)4个英文单词首写字母的组合。SWOT分析是国际上最常用的策略因素综合分析方法之一,它是通过综合考虑内部条件和外部环境的各种因素进行系统评价,从而选择最佳战略的方法[1,2]。我国目前对不同举办主体及其管理模式的优势和不足进行了广泛的实践和探索,但缺乏全面深入的综合评价,尤其是缺乏全国范围有代表性的基础数据和信息。本文正是研究基于全国(除港澳台地区外)内地所有31个省直辖市和地区的36个重点联系城市(区)社区卫生服务机构大样本、广覆盖的连续性常规监测数据,并综合相关文献研究,通过SWOT分析,揭示不同举办主体开展社区卫生服务的优势、劣势、机遇与挑战,总结经验,发现问题,以期进一步健全和夯实社区卫生服务体系,为制定社区卫生发展规划和相关政策提供依据,为进一步明确社区卫生的发展方向提供良好的参考和借鉴。

1 不同举办主体社区卫生服务开展情况

稳步发展城市社区卫生服务,鼓励社会各方面力量共同构建以社区卫生服务为基础、合理分工的新型城市卫生服务体系,是我国卫生体制改革的重要内容。卫生部于2002年8月与11个部门联合下发了《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》,提出“开门”办社区的政策,引导公立基层医疗机构按社区卫生服务要求进行结构和功能的改造,允许大、中型医疗机构举办社区卫生服务机构,鼓励企事业单位、社会团体、个人等社会力量参与举办社区卫生服务机构[3]。

从2008年底进行的36个重点联系城市(区)2 274个中心和4 245个站常规监测调查可知,我国社区卫生服务机构目前基本形成了以政府为主导的多种举办形式并存的格局,切实满足群众多层次、多元化医疗服务需求[4]。各类型的举办主体中,社区卫生服务中心由政府及所属医疗机构举办的有1 720个,占75.64%;企事业单位举办的有393个,占17.28%;社会团体或个人举办的有121个,占5.32%;其他性质的有40个,占1.76%。社区卫生服务站由政府及所属医疗机构举办的有2 421个,占 57.03%;企事业单位举办的站有648个,占15.27%;社会团体或个人举办的站有1 027个,占24.19%;其他性质的有 149个,占3.51%,较之社区卫生服务中心,社会团体或个人举办的站的比例相对较高。具体构成情况见表1。

不同举办主体社区卫生服务机构2008年基本情况如表2所示。为保证各类型机构之间的可比性,按机构所在辖区服务人口、机构总收入情况、平均每名医生服务量及社区卫生服务利用者的综合满意度情况,统计分析了各类举办主体2008年的基本情况。由表2可知,政府及所属医疗机构举办的机构在收入和服务量较之其他类型均较好;而在满意率方面,各类型机构的均较高,这也体现了社区卫生服务服务于民、方便就医的特点。

不同举办主体机构医生的学历和职称构成基本稳定。机构医生学历水平主要以本科和专科为主,共占68.58%;而医生的职称水平偏低,以初级为主,中级职称比例偏低,与国际上1∶3∶1的标准尚有较大差距。见表3。

表1 重点联系城市社区卫生服务机构举办主体构成情况

表2 2008年不同举办主体社区卫生服务机构基本情况

表3 不同举办主体社区卫生服务机构医生人力资源基本情况 %

2 不同举办主体的社区卫生服务机构SWOT分析

2.1 政府及所属医疗机构举办社区卫生服务机构

政府举办社区卫生服务组织形式,主要是指由卫生行政部门举办的街道卫生院、一级医院、二级医院及其派出机构整体转型而来的社区卫生服务中心,同时下设若干社区卫生服务站。大型医疗机构举办的社区卫生服务机构主要是指以大型公立医院举办或直接托管的社区卫生服务机构。其特点是:以城区的街道办事处为依托,以医疗卫生单位为主体,它们是当前社区卫生服务机构的主要举办主体。此类机构的优势、劣势、机遇及挑战如下。

2.1.1 优势 ①具有“公立”内核,服务基础较好。政府举办机构起步早,在社区预防保健方面工作基础较好;大型医疗机构举办的机构与上级医院关系密切,医疗支撑力强。因此,社区居民对这类医疗机构认同感和信任度较高,易于履行“健康守门人”职责。②具有稳定投入和有力支持。政府对全民所有制的医院有相对稳定的投入,对集体所有的医院也有一定投入,人员培训情况较好;由公立医疗机构举办的中心具有较强的经济后盾,高投入、高起点[5];整体转型的基层医疗机构,在房屋、设备等设施方面能够满足社会卫生服务的基本需要。③与社区具有天然联系。具有地缘优势,服务范围固定,易于社区首诊和开展双向转诊服务[6]。

2.1.2 劣势 ①用人机制不灵活,自身人员业务素质相对不高,医务人员服务意识较差,“等、靠、要”思想较严重;②部分医疗机构要负担离、退休人员的工资、福利等,机构自身负担较重,经济实力薄弱,难以承担购置设备、房屋租金等压力,改革成本较高;③由公立医疗机构举办的社区卫生服务中心所依托的大医院本身不承担地段预防保健任务,不利于中心开展预防保健等服务,同时也容易形成占领医疗市场的短期行为,不利于“六位一体”功能的整体发展[5]。

2.1.3 机遇与挑战 ①抓住政府重视社区卫生服务并加大投入这一契机,机构得以充分发展;②加强管理,转变用人机制,提高工作人员工作积极性;③充分利用上级医院的技术支持,夯实服务质量,加大设备配备投入,保证业务用房面积。

2.2 企事业单位举办社区卫生服务机构

企事业单位举办的社区卫生服务组织形式,主要是指由企事业单位、大专院校等所属的医疗机构转型或转轨而来的社区卫生服务机构。此类机构的优势、劣势、机遇和挑战如下。

2.2.1 优势 ①依托有条件的企事业单位,本身具备一定基层卫生服务基础,与地方卫生资源形成互补。②具备一定的人员素质和技术设备条件。人员业务素质较好,服务意识相对较好,积极性、主动性相对较高;有多方资金支持,设备配置较好。

2.2.2 劣势 ①开展服务易产生趋利行为,人员缺乏全科医学培训;②受企事业单位经济状况影响大,缺少政府投入,有一定地缘限制,开展社区公共卫生服务有一定困难。

2.2.3 机遇与挑战 ①有效地调动现有资源,优化城市卫生资源配置,减少政府和其他医疗机构新建社区卫生服务机构在房屋、设备、人员方面的投入;②继续发挥自身环境条件优势,全方位开展社区卫生服务;尽快提高社区卫生服务人员的学历层次,加强全科医学培训。

2.3 社会团体或个人举办社区卫生服务机构

社会团体或个人举办社区卫生服务机构即通常所说的民营社区卫生服务机构。近年来,由于国家政策的大力支持,竞争机制被引入到社区卫生服务发展中,凡具备提供社区卫生服务功能的基本条件,符合法律法规,能独立承担民事责任的法人或自然人均可申请举办社区卫生服务机构,许多地区开始探索和发展民营社区卫生服务。此类机构的优势、劣势、机遇和挑战如下。

2.3.1 优势 ①积极性高,管理机制灵活,易于接受新的服务理念,勇于探索;②医务人员服务态度好,服务成本低,居民利用率较高,满意度较好。

2.3.2 劣势 ①易受经济利益驱动,预防保健等公共服务难以落实,不利于“六位一体”社区卫生服务的提供;②机构缺乏稳定性,服务缺少规范,临聘人员比例较高,人员稳定性差,岗位培训率低,不利于管理;③与大医院联系较少,不利于双向转诊的有效开展。

2.3.3 机遇与挑战 ①因地制宜,着眼长远,加强整体素质,提高人员稳定性;②加强大医院的帮扶与合作,积极开展双向转诊;③政府的合理规划和政策保障,夯实行业管理,积极推进医保衔接。

3 政策建议

当前正值深化医药卫生体制改革的关键时期,医改工作开局良好。发展社区卫生服务亟需的是通过吸引社会优势卫生资源形成多元化举办主体,引入公平竞争机制,发挥各自优势,因地制宜地构建社区卫生服务体系,这也是切实解决“看病难,看病贵”的重要基础支撑,有利于维护社会稳定和节约卫生资源。

进一步夯实与推进社区卫生服务工作。首先,需从体系建设入手,发挥各类举办主体优势,弥补不足,做好医保等相关制度衔接,转变投入模式,完善补偿机制,在加强规范与管理的同时,搞活机制,优势互补;其次,应从内涵建设上着力,通过完善内部运行机制,提高服务质量,降低服务费用,拓展服务的广度和深度。由此,通过内外并进,发挥合力,全面促进社区卫生服务机构的良性发展。

[1]尹文强,傅华,安妮,等.社区卫生服务机构的SWOT分析[J].中华医院管理杂志,2004,20(3):138.

[2]徐小炮,尹爱田.我国社区卫生服务机构的SWOT分析[J].中国卫生事业管理,2006,22(11):675.

[3]卫生部.关于加快发展城市社区卫生服务的意见,卫基妇发[2002]186号[R].北京:卫生部,2002.

[4]卢祖洵,李永斌,王芳,等.全国社区卫生服务体系建设重点联系城市试点工作进展、成效及值得关注的问题[J].中国社会医学杂志,2009,26(6):321-325.

[5]刘利群.不同举办主体开展社区卫生服务的对比分析[J].中国卫生经济.2003,22(3):7-8.

[6]樊立华,户宏艳,李莉,等.不同举办主体开展社区卫生服务的SWOT分析[J].中国农村卫生事业管理,2007,27(2):107-109.