城市公共服务供给状况的实际测度与综合评价——基于河南省18地市的量化分析

◎ 黄新华 刘 祺

城市公共服务供给状况的实际测度与综合评价
——基于河南省18地市的量化分析

◎ 黄新华 刘 祺

本文依据“公共服务指标设计项目工作逻辑模型”，采用隶属度分析、相关性分析等定量研究方法，设计出一套公共服务评价指标体系，综合评价了河南省18个地市公共服务供给状况并提出相应的政策建议。

公共服务能力 指标体系 实际测度 综合评价

“在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系”①是推进服务型政府建设的必由之路。“十一五”期间，河南省各级政府在切实履行公共服务职能，改善民生，建设服务型政府方面取得了长足发展，成效显著。构建一套公共服务评价指标体系，对河南省18个地市公共服务供给状况进行综合评价分析、总结经验、完善发展，对于推进地方服务型政府建设，改善城市公共服务供给质量有着重要价值及参考作用。

一、指标体系的构建及测度

1．指标体系构建的原则

体系构建应遵循一些指标设计的普遍原则，如代表性：各层次指标能最好地表达所代表的层次；确定性：是指指标值确定，其高低在评价中有确切含义；可比性：评价结果能进行横向、纵向比较；独立性：各指标应具有独立信息，相互不能替代。除此之外，由于公共服务的特殊性，必须特别强调以下两项原则：公众导向原则和结果导向原则。这是因为：一方面，政府公共服务的全部工作最终都要落实在针对居民需要的各项具体工作任务上，这一基本特点决定了公共服务评价指标体系建构中的顾客导向特点，公共责任与顾客至上的理念贯穿其中。在指标体系的设计与选择过程中，公众导向原则主要是通过以下方式来实现的：一是指标的开发与初步设计能够吸纳公众的意见，所提出的指标体系应该涉及、包括那些公众关心、公众急切需要获取信息的服务环节或事项；二是初始指标确定后，要通过广泛的公众调查来进行指标的筛选，从而增加指标的合法性以及与公众利益的相关性。

另一方面，政府在公共服务领域存在重投入轻产出的现象，成本和收益的偏离造成了经济资源的浪费，与建设服务型政府的目标背道而驰。因此，公共服务评价指标体系的建构应强调结果为导向，注重成本效益分析，而不只是关注投入，关注的焦点在于效益。在指标体系的设计过程中，结果导向主要体现为指标体系更多地由质量、结果或影响指标构成，而非传统的投入指标。投入指标主要是作为在质量、结果不好测量时的替代性指标，或者是在公众需求更多地可以由投入来体现时，结果导向原则与公众导向原则相结合的指标选择。

2．指标体系的设计方法

为了提高指标评估的准确度，本文采用公民满意度和机构统计数据相结合的方法，通过相应的数据获取方式，计算出满意度和供给数据值，最后根据两者权重的设置测评出指标的绩效水平。

首先，根据公共服务指标设计项目工作逻辑模型②（见图1）界定公共服务的领域，包括基础教育、环境保护、公共安全、医疗卫生、社会保障、基础设施、住房就业、文化体育八大领域，每一个领域下含若干个公共服务评估指标，通过工作逻辑模型清晰地表达出公共服务领域的产出，其远期成果为社会效益③，结合结果导向原则，综合考虑外部因素的影响，这样就可以较为系统地确定与各个公共服务领域绩效考评最为相关的指标，建构起一套理论设计的指标体系框架。

图1 公共服务指标设计项目工作逻辑模型

其次，通过公众访谈，了解公众的公共服务需求，特别是所关注的公共服务中的相关事项，并基于这些关注事项概括、提炼出一组指标。结合公共服务供给的实际情况进行指标整合：“理论设计的指标体系框架+访谈基础上提炼出的备选指标=一套初选实效指标组合”。在此过程中辅以统计年鉴规范指标名称，便于实际应用中指标数据的统计和转化。进而设计指标筛选调查问卷（问卷采用里克特量表五个程度值设置）。

然后，开展问卷调查，根据调查统计结果进行隶属度分析，隶属度是模糊数学的一个概念，指元素属于某个集合的程度。隶属度Ri=Mi/n。R值很大，表明该指标在很大程度上属于模糊集合，即该评估指标在评估模型中很重要，可以保留下来进入第二轮评价体系；反之，该评估指标则必须予以删除。将调查“非常重要”和“比较重要”这两评估度下的有效百分比相加，计算出各指标均值，在此基础上确定一个临界值3.55，从初选实效指标中综合权衡出一套终选实效指标。

接着，进行相关性分析，通过对被调查群体的职业、身份分析，检验是否存在因问卷调查对象界定的局限表达（如职业背景），导致对某一方面的指标有较强的偏好性而误删指标。同时，评价指标之间很可能存在着高度的相关性，这种高度相关的指标会使被评价对象的信息过度重复使用，从而极大地降低评估结果的科学性合理性。运用SPSS16.0软件对指标体系进行相关分析，第一步，对原始数据进行标准化处理，由于评估指标的量纲不同，需要对原始数据进行无量纲化处理以减少不同计量单位对分析结果的影响。第二步，计算各个评估指标之间的简单相关系数Rij，得到各个评价指标的相关系数矩阵。第三步，根据研究需求，给定一个临界值M（研究设定为0.75）（0＜M＜1），当Rij＞M，则删除隶属度较低的一个指标，若Rij＜M，则同时保留两个评估指标。通过对评估指标之间相关性的分析，找出相关性高的指标并删除其中隶属度较低的一个，以此避免被评价对象信息的过度重复使用。

最后，根据绩效评价设计的基本原则，进一步优化指标，以提高评估的准确度，并设立出指标相应的数据收集方法，以及评估责任单位，确定出最终的指标体系，包括33个专项指标，1个“公民满意度”通用指标（见表1）。

3．指标体系的信度与效度检验

（1）信度检验。采用内部一致性信度法的方法来检验上述评价指标体系的可靠程度。内部一致性信度（internal consistent reliability）是根据评估体系内部结构的一致性程度，对测量信度作出评定。运用Cronbach’s α系数来评定评价体系的内部一致性信度，α系数的计算公式如下：

公式中K为评价体系中所包含的评价指标数量（该评价体系K=33），即为第i个评价指标的方差，S2是评价总分的方差。运用公式对问卷调查中采集的相关数据，利用SPSS16.0统计软件中的信度分析处理，得出公共服务能力评价指标的内部一致性信度Cronbach’s α系数。计算结果显示，公共服务能力评价指标体系的α系数均在0.7以上，可信度较高。

（2）效度检验。效度表明测量结果与外部标准之间的相关程度，相关程度越高表明测量结果越有效。本文采用内容效度的检验方法，来检验测量结果的有效程度。内容效度（content validity）是指对单项和总和的相关效度分析，评判调查问卷所设计的选项能否代表所反映的内容或主题。计算公式为如下：

公式中ne为评判中认为某评价指标很好地表示了测量内容范畴的评判者人数；n为评判者总人数④。笔者选择了50位专家和政府官员来做评判，确定该评价体系的指标与公共服务供给能力之间关系的密切程度。在回收的47份有效评价问卷中，有42位评判人员认为这些评价指标很好地反映了公共服务能力评价指标体系的内容。计算出内容效度CV为0.79，这说明该评价指标体系达到效度要求。

二、公共服务供给状况的综合评价

公共服务供给状况的综合评价包括数据收集、权重确定、无量纲化、统计分析、政策选择五个步骤，通过应用“公共服务综合评价指数模型”，将层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）与无量纲化过程相结合，将政府统计数据测算结果与公民满意度测评结论相结合，实现对城市公共服务供给能力的综合评价分析。

表1 城市公共服务评价指标体系

图2 公共服务综合评价指数模型

1．数据收集

公共服务评价体系中的“硬”指标（定量指标）以统计数据为基础进行计算得到，“软”指标（定性指标）“公民满意度”则将标准化的问卷量表转化为量化数据纳入评价因素集。对于“硬”指标的数据收集，本文通过查询CNKI中国宏观数据挖掘分析系统，并严格遵照2009年中国统计年鉴、河南省统计年鉴获取数据资料，由于城市统计年鉴的某些指标有偏差，在尽量统一口径的基础上，个别缺失数据的弥补则采用历史数据乘以发展速度予以估计，或者用其他近似口径的统计数据来估算。对于“软”指标的数据获得，采取问卷调查的形式，调查对象为河南省各市主城区居民，调查内容为市民对城市各个领域公共服务的满意度评价。

2．权重确定

实际应用公共服务评价指标体系，需要对具体评价指标赋予权重。目前常用的方法有主观构权法和客观构权法⑤。为了尽量减少主观因素的影响，本文选择了组合权重法进行权重赋值，即综合采用层次分析法、德尔菲法、两两比较赋值法等，确定评价指标的权重向量。

首先把问题条理化、层次化，构建公共服务评价的层次结构模型，明确系统评价的因素集合。公共服务评价指标体系的评价性指标包括8大领域，包括33个专项指标，1个“公民满意度”通用指标。根据层次分析原理，一个三层次评价指标体系按最高层（目标G）、中间层（一级指标Fi,i=1,2,…,n）和最低层（二级指标Fij,i=1,2,…,n; j=1,2,…,m）的形式排列。则在公共服务评价体系中，F代表8大公共服务领域（一级指标）Fi的集合，记为F={Fi}（i=1,…,8），其对应的权重体系为{Wi}（i=1,…,8）；Fi代表各公共服务领域下属专项指标（二级指标）Fij的集合，记为Fi={Fij}（ i=1,…,8; j=1,2,…,7），其对应的权重体系为{Wij}（i=1,…,8; j=1,2,…,7）。由于公共服务各领域均与民众生活息息相关，孰优孰劣难以区分，故将其权重等分。在此基础上，构造层次结构模型的子目标成对比较判断优选矩阵，采用T.L.Saaty层次分析法中9个评分等级作为量化标度（见表2），运用两两赋值法计算各公共服务领域下属专项指标权重。

表2 目标树图各层次评分标准

以基础教育领域为例，运算过程如下：构造基础教育领域子目标成对比较判断优选矩阵（见表3），按公式计算初始权重系数，同理计算出按公式计算归一化权重系数得用同样方法可获得其他各公共服务领域下属专项指标的权重系数此外，通过专家问卷咨询，得出统计数据专项指标体系与公民满意度通用指标体系的权重分别为0.4638、0.5362。

3．无量纲化

评价指标内涵不一口径各异，诸多指标不能直接进行数量计算和比较。在进行综合评价以前，需要采取标准变换方法将各指标属性值统一变换到[0,1]范围内，对评价指标数值进行无量纲化。公共服务能力评价指标类型不同，指标转化成评价值的方法也不同。有两种类型：成本型和效益型，又称为越小越好型和越大越好型。对于评估指标ui∈u，设其值域为di=[min（xi）,max（xi）]，其中min（xi）和max（xi）分别代表评估指标ui的最小值、最大值，定义：（i=1,2,…,n）。

表3 基础教育领域子目标成对比较判断优选矩阵

评估指标ui的属性值（具体值）xi必须实现无量纲化后的标准函数，即计算指标具体的隶属度，才能进行属性间的相对比较。本文根据评估指标的类型，当zi∈[0,1]，其中是定义在值域di上的指标ui无量纲化的标准函数。给出下列两种无量纲化标准函数：

（1）成本型评估指标无量纲化的标准函数（ui∈U1）：

xi∈[min（xi）,max（xi）]

（2）效益型评估指标无量纲化的标准函数（ui∈U2）：

（注：Zi为单级指标的无量纲值，当我们计算多级指标，如二级指标时，无量纲值表示为Zij,i=1,2,…,n; j=1,2,…,m, 计算Zij的方法参照上文Zi的计算过程）。

4．综合评价

计算专项指标总得分、公民满意度通用指标总得分，然后加权算出公共服务综合评价得分，最终以此为基础进行综合排序和评价分析。

运用全部评价对象的评价分值Z和权重W进行加权计算，得到各公共服务领域下单指标评价得分为：pij=Zij×100；而公共服务领域专项指标综合评价得分为：为参评数）；同时，将公民满意度问卷统计结果无量纲化，计算出公共服务领域公民满意度得分为Mi，则单个公共服务领域综合得分为：Ti=0.4638×Pi+0.5362×Mi（i=1,2,…, n, n为参评数）。另外，为了方便地显示各评价对象在某个领域内相对于整体平均水平的相对量，应计算出单个公共服务领域专项指标综合评价指数SSI，公民满意度通用指标评价指数CSI，单个公共服务领域综合评价指数SCI。

据此，就可以进行所有专项指标排序、整体公民满意度排序、单个公共服务领域综合评价排序、城市整体公共服务供给状况的排序以及各种评价分析。

三、结论及政策建议

遵循以上步骤，将数据代入“公共服务综合评价指数模型”，可以得出河南省18地市公共服务各综合评价指数（见表4），通过数据分析得出的基本结论和政策建议如下。

1．各地市基本公共服务供给非均等化

河南省各地市基本公共服务非均等化问题较为突出，这点可从公共服务综合评价指数的变异系数GI、GSSI、GCSI数值看出。如表4、表5所示，公共服务综合评价指数的变异系数GI、GSSI、GCSI等数值偏离1的程度越大意味着公共服务供给非均等化现象越严重。对于由机构统计数据得出的公共服务各领域专项指标综合评价指数SSI可见，排名靠前的郑州、济源、洛阳三个城市，在医疗卫生、基础设施等领域，SSI数值远高出排名靠后的信阳、商丘、周口等城市，一些领域指数最大值最小值差距达到2倍以上。

各地市资源禀赋、经济结构和经济运行质量等诸多因素综合决定了地区间经济发展水平存在不同程度的差异，而这种差异直接造成各地市政府财政支出或财力的纵向和横向失衡。在我国“过渡性”分税制财政体制和转移支付制度尚不健全的大背景下，中心城市的经济发展水平高，税源基础稳定，财力充裕且增长速度较快，政府提供基本公共服务的能力强；反观省域内偏远城市，经济发展水平相对较低，财力相对不充裕，政府基本公共服务的能力较弱。

由于公共财政在促进基本公共服务均等化中责无旁贷也大有可为，因此，各级政府应当按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，加大财政投入力度，缩小地区服务差距，通过完善公共财政体系，调整财政支出结构，关注民生，并以制度创新为基础，形成可持续的基本公共服务财政支撑机制。现阶段，政府应尽快实现“建设型财政”向“服务型财政”的转变，压缩经济建设支出，把财政资金从生产性和盈利性领域退出来，不断深化政府机构改革降低行政成本，把新增财政收入主要用于公共服务上来。通过合理配置财政资源、补贴和转移支付等缩小地区间公共服务水平差距，增加对基础教育、医疗卫生、社会保障、住房就业等领域的财政支出促进社会成员间享有均等化的基本公共服务。

表4 城市整体公共服务各综合评价指数

表5 公共服务各领域专项指标综合评价指数

2．民生领域公共服务供给相对薄弱

虽然近年河南省社会事业发展较快，但由于历史欠账较多，大多数地区社会事业发展相对滞后，公共教育、医疗卫生、社会保障、住房就业等一些民生领域公共服务供给相对薄弱。从表5公共服务各领域专项指标综合评价指数SSI可见，在社会保障、住房就业等民生领域，各个城市均处于较低水平；医疗卫生、公共教育等服务领域，除郑州、洛阳等个别基础条件较好的城市外，大多数地区在民生领域发展相当滞后，与排名靠前城市差距较大。为此，一要推进教育优先发展工程，优化教育结构，加强基础教育建设，全面实施城乡免费义务教育，加快普及高中阶段教育，并逐步提升教学质量。二要做好做实就业工作，通过扩大就业容量，把产业升级与扶持就业创业紧密结合起来，加强农民工尤其是新生代农民工的教育、培训以及转移就业的引导和服务工作，总结推广成熟有效的创业模式，完善和落实市场准入、小额担保贷款、免费就业服务等扶持政策，支持自主创业和自谋职业。三要完善社会保障体系，建立健全社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚为核心的社会保障体系，打造城乡统筹、区域联网的社会保障服务平台。四要深化医药卫生体制改革，完善公共卫生服务体系，全面实施国家基本公共卫生服务项目，统筹医疗服务资源，分散就医经济风险，解决群众看病贵和看病难的问题，促进城乡基本公共卫生服务均等化，让全省人民充分享受改革开放和经济发展的成果，进一步激发加快发展的动力与活力。

3．公共服务供给状况与公共服务受众群体（公民）满意度之间存在失衡

通过将河南省各地市政府公共服务供给状况的机构统计数据与问卷调查得出的公众满意度进行对比，可以验证机构统计数据的准确性。从河南省各市公共服务供给状况评价聚类分析结果可见（表6），在Ⅰ类、Ⅳ类城市中，比较机构统计数据和公众满意度分值，两者成正相关，即机构统计数据反映出高（低）水平公共服务，相应公众满意度较高（低），说明公众对政府的工作是持认可（不认可）态度，机构统计数据较准确反映出公共服务供给情况；在Ⅱ类、Ⅲ类城市中，机构统计数据和公众满意度分值，两者成负相关。

表6 河南省各市公共服务供给状况评价聚类分析结果

出现两型数据分歧的原因可能是由于问卷调查对象覆盖面不够广，亦可能因为居民的身份背景不同，对于公共服务的需求也不同，均等化的公共服务供给不能满足不同区域和不同群体居民的需求，因此，公共服务的差异性就凸现出来，公众的满意度自然就会不同。但由此可以得出这样的结论：机构统计数据并不能完全反映公共服务供给的现实情况；机构统计数据不能作为评判政府提供公共服务优劣的唯一标准。政府不仅要重视统计数据，还应当更多的关注公众满意度，基于公共服务受众来地评价政府所提供公共服务的优劣。

服务型政府是公民本位的政府，公共服务的宗旨是满足公民需求，公民满意是评价城市公共服务供给质量的最高标准。因此，政府应加强城市公共服务供给状况评价的统一规划，引入公众满意度调查，设立独立评估机构，构建标准化的评估体系，完善评估程序，健全公共服务评价的制度与机制，使公共服务绩效评估工作走向科学化、系统化、合理化，公众评议政府公共服务常态化、制度化、规范化，这有助于重塑政府公共服务供给流程，使公共服务供给能够切实满足公共服务受众群体（公民）的实际需求。

注释：

①胡锦涛:《扎扎实实推进服务型政府建设 全面提高为人民服务能力和水平》,见http://news．qq．com/ a/20080224/000135．htm

②项目工作逻辑模型是用来描述项目工作背后的工作设计,搭建指标体系建构的内在逻辑,以此确定相关的变量．

③西奥多·H·波伊斯特．公共与非营利组织绩效考评:方法与应用[M]．北京:中国人民出版社,2005:37．

④戴海崎．心理教育测量[M]．广州: 暨南大学出版社,2002:93-100．

⑤卓越部门绩效评估 [M]．北京:中国人民大学出版社,2004:48．

[1] 西奥多·H·波伊斯特．公共与非营利组织绩效考评:方法与应用[M]．北京:中国人民出版社,2005:37．

[2] 戴海崎．心理教育测量[M]．广州: 暨南大学出版社,2002:93-100．

[3] 河南省统计局．河南统计年鉴2009[M]．北京:中国统计出版社,2009．

[4] 安体富、任强．中国公共服务均等化水平指标体系的构建—基于地区差别视角的量化分析[J]．财贸经济,2008,（6）:79-82．

The Actual Measurement and Appraisal of the Supply of Urban Public Services: A Quantitative Analysis of 18 Cities in Henan Province

Huang Xinhua, Liu Qi

Based on the project logic model of designing public service indicators, the membership analysis and the correlation analysis, the paper designs an index system for appraising public services and testing the indexes of urban public services in 18 cities of Henan.

public service capacity; index system; actual measurement; comprehensive appraisal

F299．2

黄新华，厦门大学公共事务学院教授、经济学博士、博士生导师，研究方向为公共管理与公共政策。刘祺，厦门大学公共事务学院研究生，研究方向为公共管理与公共服务。

（责任编辑：李钧）

厦门大学211工程三期重点建设项目、福建省软科学项目（2010R0084）阶段性成果。