县级“一把手”权力监督问题调查

■杨根乔

调查发现，县（区）“一把手”岗位之所以成为腐败的重灾区，从表面看似乎是因为经济问题，实质上根本的问题还是权力失去科学规范和有效监督。

近年来，一些地方或部门的“一把手”滥用权力，“前腐后继”，尤其是县级“一把手”岗位成了腐败的重灾区。“一把手”滥用权力问题已引起了全社会的广泛关注。为此，我们开展了“县（区）‘一把手’权力监督问题”的问卷调查，对有关县（区）“一把手”进行了个别访谈。

县（区）“一把手”腐败的特点

调查发现，当前县（区）“一把手”权力监督与新形势的要求以及与广大人民群众的期望相比，仍然存在较大差距。

在“您认为近几年安徽对县（区）‘一把手’权力监督工作进展情况如何”的四个选项中，选择“有所改善”的占63.6%、“有明显改善”的占3.9%，二者相加达到67.5%。在“您了解安徽近年来20多个县（区）委书记因滥用权力先后被查处的情况吗”的四个选项中，选择“比较了解”的占11.7%、“知道一些”的84.4%、“不清楚”的占3.9%、没有人选择“从未听说过”；在“您对县（区）‘一把手’在行使权力中自觉接受监督的情况”的三个选项中，选择“基本满意”的占51.9%。

从行为方式看，腐败分子正在从被动型腐败向主动型腐败转变。20多个县（区）“一把手”都是利用职务上的便利，在工程承揽招标、职务提拔、工作调动、办理入编等方面为他人谋取利益，非法收受请托人财物，特别是深谙“要想富，动干部”之道。

如颍上县原县委书记张华琪最叫人称奇的“创新”之处，就是通过动干部让每个人都不知道自己在这个位置上能呆多久，明天又可能呆在什么位置。他认为，只有让下属首先感到了人人不安，然后才能人人买账，进而人人“进贡”。

从腐败领域看，一是基本上都与工程项目建设和人事安排这两大领域有关；二是经济发展的热点往往成为腐败的高发领域。特别是一些国家级贫困县的“一把手”往往打着“敢闯敢冒、发展经济”的旗号，采用公开、半公开的形式“拉关系、跑项目、跑官位”，大量截留和挪用上级财政专项扶持资金搞腐败。

徐波在担任颍上县长和县委书记期间，仅以争取黄淮海开发项目基金、划拨修路资金、建立畜牧改良站等名义，先后27次收受他人送来的贿金共计人民币136.18万元。

从腐败的时间看，权力腐败案具有明显的时段性特征。在被查处的20多个县（区）“一把手”受贿案中，90%以上的人都利用中秋、春节等传统节日收受贿赂。

徐保庭任涡阳县县长、县委书记期间，就是“春节腐败”的典型，他的系列腐败动作几乎都是在春节前后完成的。韩希鹏曾表示“节日是不出门的”。李兴民的沉沦也始于春节耗资百万搞“大阅兵式”。

从表现形式看，权力腐败体现为决策一言堂、用人一句话、权力一把抓。原蒙城县委书记孙孔文就曾说，现在“一把手”分量太重了，作为县委书记，我说什么组织部长就会听什么，有关制度形同虚设，各种监督也就不复存在。县（区）“一把手”集权程度相当高，不仅在重大决策、重大项目安排、大额度资金使用、干部的提拔任用上拥有至高无上的权力，而且在重大工程的决策上也要自己“一槌定音”。

从腐败的手段看，多数腐败分子善于伪装成“阴阳两面人”。这些被查处的“一把手”都曾公开说过许多为官清廉的话，背地里做的却是另一种勾当。

陈兆丰为官13年，住的是几间旧平房，房内没有豪华装修和高档电器。当上县委书记之后，他每年春节都拎上两瓶酒，与老农民一起过“团圆年”。在办公室，他和蔼可亲地与来访者“交谈”。巧妙的伪装给自己赢得了“简朴”、“谦和”、“平易近人”的口碑。唐怀民写得一手好字又爱好文学，被外界赞誉为“作家厅长”。

调查发现，县（区）“一把手”岗位之所以成为腐败的重灾区，从表面看似乎是因为经济问题，实质上根本的问题还是权力失去科学规范和有效监督，几乎所有被查处的县（区）“一把手”都因权力失去监督而导致腐败。

权力监督难在何处

问卷调查您是否赞同“目前对权力运作的制约和监督仍然很难，特别是对县（区）‘一把手’的制约和监督更难”的说法时，29.9%的调查者表示“赞同”，58.4%表示“基本赞同”，二者相加达88.3%。这表明，由于受多种因素的影响，如何对“一把手”进行有效监督，这一难题迄今还没有从根本上得到解决。

一些县(区)“一把手”自律意识淡薄，逃避监督。监督能否有效开展，在很大程度上取决于“一把手”的素质和态度。在问卷调查中，选择“有些县(区)‘一把手’自律意识不强，逃避监督”的占42.9%。

在被查处的“一把手”中，有的奉行“有权不用，过期作废”的思想；有的认为贪点儿占点儿是小事一桩；有的心存侥幸，认为偶尔违法违纪没事；有的自恃高人一等，只把自己定位为监督者，头脑里很少有被监督的概念。有的不能正确对待来自各个方面的监督，对来自上级的监督,思想上有抵触情绪；对来自身边和下属的监督，心里不痛快；把班子内部的监督看成是拆台，把不同意见看成是“杂音”。

由于县(区)“一把手”地位特殊，监督者不敢监督。在问卷调查中，选择“有些县(区)‘一把手’地位特殊，使人不敢监督”占的53.2%。“一把手”所处的特殊地位容易使监督者畏惧监督，面对权力腐败，绝大多数普通干部“不敢说”、“不想说”、“不愿说”，集体失语。

同时，权力运行封闭，监督者无法监督。问卷调查显示，被调查者选择“权力封闭运行，使人无法监督”的占55.8%。从权力实际运行的情况看，针对“一把手”在关于人、财、物以及重大决策方面的实际权限，作出的多是粗线条的规定；权力运行的程序往往是针对性和操作性不强；在权力运行结果的好坏如何惩处的问题上，也缺少硬性规定。

另外，监督机制不健全。问卷调查显示，被调查者选择“监督机制不健全，无力监督”的占63.6%。现行的监督体制对县(区)“一把手”而言，表面上疏而不漏，实则难以到位。

在一些县（区）“虚监”、“弱监”、“漏监”和“难监”现象普遍存在。有些地方监督管理制度不少，但主要集中在防范其在“钱”的方面出问题，而对其他方面比如事权、人权、品德修养方面缺乏规定。同时制度执行不到位，是调查中普遍反映的问题。有规不依，某种程度上成就了对违规者的纵容。

监督难的根源

从个人主观原因来看，一些县(区)“一把手”我行我素，既不监督别人，也不愿意接受别人的监督，对监督有畏难情绪，甚至害怕监督。从客观原因来看，权力监督方面存在的主要问题，具有复杂而深刻的社会根源和思想根源。

其一，历史文化原因。由于受几千年封建传统的影响，封建文化中的人治理念、特权思想、等级观念、裙带关系以及封建社会的官场恶习等消极因素，对腐败现象的蔓延仍起着推波助澜的作用。民主的发育程度还很低，平等意识、权利意识还没有真正成为一些党员干部规范自己行为的自觉意识，缺乏主动接受监督的自觉性。

问卷调查中，认为宪法和法律对县（区）“一把手”行使公共权力“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”的占93.5%。有40.3%的人对县（区）“一把手”在行使权力中自觉接受监督的情况表示不满意。

其二，监督体制性原因。在问卷调查中，当问及“您认为县(区)‘一把手’权力难以监督的主要原因”时，选择“在权力监督中存在体制性障碍”的占75.3%。

这种体制性障碍，首先表现为权力过分集中。46.8%的被调查者认为，当前县(区)“一把手”权力监督急需解决的问题是“县（区）‘一把手’集权度过高”。在对“您认为在实行集体领导和个人分工负责相结合的领导制度与严格执行议事规则时，做得不够理想的原因”的回答中，认为“贯彻执行民主集中制不彻底”的占50.6%，“领导班子内部监督无力”的占53.2%，“领导班子成员之间缺少正常的相互监督和帮助”的占51.9%，“几乎不开展批评和自我批评”的占33.8%。

其次，监督体制的设置不够合理。在现行的双重领导体制下，纪委在确保监督权的行使与到位方面存在着独立性不强、权威性不够等缺陷，难以实施对同级党委的有效监督。问卷调查中，在回答“您认为目前纪检双重领导体制对同级党委成员的监督作用如何”时，认为“有一定作用，但不起重要作用”的占59.7%，认为“不能发挥作用”的占28.6%。

另外，在公共权力运作的制衡机制上突出表现为权力的分解、分化问题。在访谈中，一些同志认为，目前县（区）“一把手”应具有哪些权力，如何把握好这些权力的界限？这些都不是很明确。这与问卷调查结果相同，关于“您认为权力运作中制衡机制缺乏的主要问题”，回答“在权力运作过程中，对县（区）‘一把手’权力的权限、授权的范围、行使的程序不清”的占44.2%，“对重要的权力没有进行分解”的占24.7%，“没有配置相对应的权力对其进行必要的制约”的占55.8%，“县（区）‘一把手’拥有绝对的权力”的占42.9%。

其三，监督机制原因。有35.1%的被调查者认为，当前县(区)“一把手”权力监督急需解决的问题是，“监督协调机制不健全，未完全形成合力”。

问卷调查显示，公民权利对公共权力的制约和监督是十分有限的。对“您认为在权力制约和监督机制上存在的主要问题”，选择“群众对公共权力自下而上的监督未能起到应有的作用”的占49.4%，“新闻媒体对权力的监督作用不够”的占28.6%，“信息渠道不畅，缺乏对公共权力进行有效监督的信息来源机制”的占61%，“缺乏对群众监督的保密、安全保障和激励支持等权利保障机制”的占45.5%，“制约监督制度不健全和制度执行不力，缺乏对权力制约监督的落实机制”的占59.8%。

其四，经济政治环境原因。地方经济政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”，它通常处于潜伏状态，难以进行观测和判断。这种局部性的腐败现象的深层根源，在于我国经济体制改革与政治体制改革互相脱节，地方行政体制改革与财政体制改革互相脱节，实行“党内民主”与扩大“基层民主”互相脱节。

在现有的政治体制和权力格局下，要保证对县（区）“一把手”的权力进行有效监督，迫切需要我们加快中国民主政治进程，加速政治体制改革的步伐，加强政治生态建设，科学分权，强化监督，规范管理，建立健全一套规范和约束权力的运行和监督机制。