半个世纪的纠葛

陈冰

私房业主与房管部门签订的是经租申请书,房屋所有权并没有转移给国家。社会主义改造实际对私有出租房屋改造的是使用权,而不是所有权。私房业主收取的是20%-40%的房租而不是赎买金,真正的赎买手续并没有进行,产权证由房主自己保管。直到1966年“文革”无政府时期,产权证被迫上缴。直至现在,“经租房”房主没有经过任何法律手续将产权转移给任何人或国家房屋管理部门。

五粮液声称“国家对房屋的经租实际已包括土地和酒窖”,宜宾市翠屏区政府指出“改造的房屋及其附属物酒窖在国家统一经租政策结束时,所有权已属国有”。

经租,一场持续了半个世纪的纠葛,再度因五粮液酒窖所有权之争进入人们的视线。

这是许多家族挥之不去的梦魇,是几代族人苦苦求索而不得的痛苦记忆。时光荏苒,人事变迁,经租房的历史遗留问题事实上已经属于“翻过去的一页”。曾经的所有、曾经的抗争都将随着故人的逝去而被深埋进历史的黄沙尘土之中。今天,再来回顾这段历史,是想让我们的后人看到这段“翻过去的一页”时,不再唏嘘,心生感激。

经租房由来

50年代初的中国,社会主义建设如火如荼。“一化三改造”的完成,使得生产资料大部分收归国有。忙于集中财力组织生产和应对抗美援朝战争,国家经济建设资金紧张,农业人口大量进城造成住房困难,于是中央开始推行经租房政策,动员有房者出租私有房屋。

1955年12月16日,中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中写道——根据北京、天津、上海、南京(附:无锡、苏州)、济南、青岛、沈阳、哈尔滨等十个市的调查,目前城市私有房屋的基本情况是:

私人占有房产一般比较集中,即少数大房主占有大量房产。大房主多数是封建王公贵族、军阀官僚后代和以前的投机商。如北京市大房主中属于上述成分的即占88.4%,上海李鸿章的后代即占有房屋面积十万多平方公尺。其中也有买办、大地主及城市高利贷者。纯是房产资本家的很少。

使用情况:私人房屋用做住宅的,一般占私房的一半以上,其次是企业占用。多数城市住宅缺乏,劳动人民居住拥挤。如上海每人平均只有三点三九平方公尺的住宅,现有一百余万人住棚房。房屋使用不合理,用房宽窄悬殊太大,位置不当等现象普遍存在。有些房屋利用率低,需要统一安排,加以适当的调整。

租赁关系:目前房屋租金比较混乱。上海每平方公尺租金为一角五到三角三(房捐在外),沈阳每平方公尺为一角六分。各市各种公私房屋租金比较,北京、天津私房租金高于公房50%,天津私房租金也高于公房,青岛、沈阳公私相仿,济南、哈尔滨私房租金低于公房10%左右,这种房主已无利可图。

另外,凡对私人房屋进行了管理的地方,租金就比较稳定,没有进行管理的地方,租金上涨现象就比较严重。如南京市由于对私房租金管理较少,一九五一年以来租金上涨二倍到六倍,无锡市旧瓦房一平方公尺租金竟达六七角,至今仍在上涨。南京有的棚房按床铺计算租金。另外,预收租金、押租、出兑转兑等变相增租的现象比较普遍,住户的实际负担大大超出了现行租额。

上海市私人出租房屋还普遍地存在

“顶费”现象。这是在抗战期间人口骤增,住房严重不足和通货膨胀的情况下所产生的一种房租以外的租房代价,每幢房屋高者数千元,有的竟超过房屋造价。解放后虽经取缔,但暗中仍流行。这个问题只有经过对私有房产业主实行社会主义改造才能完全解决。

租赁关系中还存在着种种的中间剥削,如二房东和“掮客”,有些城市经过政府取缔已经减少,但也有些城市仍然相当普遍。如上海平均每十三户居民中即有一个二房东,上海市八万七千六百○六户二房东中就有六千多户完全靠此维持生活。据上海市调查,二房东的成分极复杂,其中工商业者占27%,工人占20%,职员占16%,无业的占14%,摊贩占8%,自由职业者占2%,其他2%。上海有挂牌掮客三十户,从业人员七十人,流动掮客二千七百人。无锡市也有二房东七百七十九人,大小掮客一百人。

由于租赁关系混乱,房屋纠纷很多。如济南市房屋租赁纠纷竟占一九五四年一月至八月全部民事案件的四分之一以上。

修缮情况:现在一般房主特别是大房主抱着“得过且过”的态度,只收租不修缮房屋。二房东的中间剥削和欠租情况也影响房屋的修缮。据上海九家私人房产公司的调查,一九五四年修缮费仅占房屋租金总数的0.6%。因房屋失修,济南市一九五四年即倒塌近七百间房子,砸伤十五人,砸死五人。

上述情况表明:城市房屋私人占有制与社会主义建设之间的矛盾日益尖锐;第一、房屋不能较好保养;第二、影响城市人民首先是职工的生活,影响工资制度;第三、不能更有效地合理使用现有房屋,因此,必须在对私营工商业进行社会主义改造的同时,对城市私人房产实行社会主义改造。

1956年1月18日,中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,指出对城市房屋私人占有制的社会主义改造,基本上应当按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策的原则进行。对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式,对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变它们的所有制;同时对依靠房租作为全部或主要生活来源的房东和二房东,进行逐步的教育和改造,使他们由剥削者改造成为自食其力的劳动者。在当前城市社会改造的高潮中,争取在一两年内完成这一任务,这是完全可以做到的。

正式实施

1958年6月4日,北京市私房改造领导小组制定开始进行私有出租房屋社会主义改造,稍后,各省、直辖市纷纷效仿,很快推广至全国。

按照当时的做法,改造起点在大城市一般是建筑面积150平方米(约合10间房),中等城市一般是100平方米(约合六七间房),小城市(包括镇)一般是50到100平方米之间(约合3-6间房)。政府房管部门负责经租房的经营,如管理、收租、修缮等,并把租金的百分之二十到四十发给经租房的业主。经租房之称由是开始。

众所周知的原因,经租房政策的执行超出了预先的政策规定,许多地方不够标准的私有房产也被拿来经租,有的地方甚至让房屋所有人没了自己的自住房。及至后来,这些曾经拥有或多或少、或大或小房产的业主们反倒成了住房困难户。相关资料表明,全国各城市和三分之一的镇进行了私房改造工作。纳入改造的私房共约有1亿平方米。

1964年1月13日国家房产管理局致国务院《关于私有出租房社会主义改造问题的报告》指出,“目前,私房改造工作中还存在着一些问题:

(一)有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制,仍然属于个人所有,往往以人口增加,自住房不够为理由,要求退还已由国家经租的房屋;或者以生活困难为理由,要求增加定租;有的甚至强收房租,逼迫住户搬家,强占房屋,破坏房屋。这些情况,反映了私房改造工作中存在着尖锐的两条道路的斗争。同时,我们工作中也存在一些缺点,主要是:有些地方改造起点过低,把总共只占有几间房屋的工人和贫、下中农出租的少量房屋也纳入了改造;有些地方取消了改造起点,只要有出租房屋就实行经租;有的地方还将房主一部分自住房也实行了经租;不少地方没有给房主留够自住房;给房主的固定租金也有低于原房租20%的。(二)没有进行私房改造的镇和已进行私房改造的地方,对改造起点以下的小量出租房屋,是否还实行国家经租,没有明确规定。特别是许多地方为了防止房主逃避改造,规定私房一律不准买卖,房主顾虑很大。多数房主只收租,不修房,房屋失修情况很严重。也有不少房主千方百计撵房客搬家,有的房主甚至拆房卖料,企图逃避改造。”

报告表明,根据1956年中央对中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》的批示,国家经租房屋是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变它们的所有制”。凡是由国家经租的房屋,除了过去改造起点定的不合理、给房主自住房留得不够和另有规定的以外,房主只能领取固定租金,不能收回已由国家经租的房屋。

1964年9月18日最高人民法院《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》:国家经租房的业主已经实际丧失了所有权,因此业主死后,经租房屋不能允许他的家属继承,但可以继续领取国家给予的固定租金。

1966年10月21日国家房产管理局(66)国房局字第77号《关于改造房主的定租暂停支付的意见》,改造房主的定租,一律暂停支付。但正式取消,需要等全国人民代表大会或人大常委会讨论通过取消资本家的定息后,再按同一步骤进行。

这份文件发布后,经租房主收取的经租费随即被暂停支付,这一停就将近40年,全国人大或人大常委会至今也未正式通过取消定息的决定。

政策沿袭

“文革”后我国重新走上了依法治国的轨道,但在经租房领域却仍然停滞不前。

1982年,城乡建设环境保护部《关于进一步抓好落实私房政策工作的意见暨全国城镇落实私房政策经验交流会综合简报》:“纳入社会主义改造的私有出租房屋(即国家经租房屋),根据中共中央中发[1966]507号文第二项‘公司合营企业应改为国营企业,资本家的定息一律取消的规定精神,可明确宣布属于国家所有。”

1985年2月16日,城乡建设环境保护部印发《城市私有房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》的通知,《通知》中指出,“我国城市的私房改造工作,作为整个社会主义改造的组成部分是完全必要的,正确的。”“已纳入社会主义改造的私有出租房屋,一律属于国家所有,由房管部门统一经营管理。”

值得注意的是,这份文件还特别做出了为何要将经租房产权确定为国家所有的说明:这是因为,多年来,由于国家没有明确私改房屋产权性质。因此,造成很多问题。一是许多私改房主以家庭人口增加或子女长大为理由,往回要已被纳入改造的房屋;二是有些私改房主想借目前住房紧缺之机,高价出租或出卖房屋,强迫房管部门退房;三是房管部门认为私改房屋已属国家所有,不同意退房,但又没有国家的明文规定,很难说服房主;四是由于要求退回私改房屋而造成的纠纷不断发生,告到法院,法院也因没有政策、法律依据,无法审理等等。为了巩固私房改造成果,进一步加强城镇房屋的管理,根据一九八一年党的十一届六中全会“决议”中提出的社会主义改造阶段“党确定的指导方针和基本政策是正确的”和一九六六年中共中央批转国务院财贸办公室、国家经济委员会关于财政贸易和手工业方面若干问题的报告(即中发[1966]507号文)中指出的“公私合营企业应当改为国营企业,资本家的定息一律取消”的精神,《意见》对私改房屋产权性质做了明确规定。被纳入私房改造的房屋产权“一律属于国家所有,由房管部门统一经营管理”。原房主不得以任何理由往回要房。对强行夺占私改房屋的,应给予批评教育或提请司法部门处理。

1987年10月28日,城乡建设环境保护部《关于进一步处理好城镇私房遗留问题的通知》再次强调“已纳入社会主义改造的私有出租房,根据中发(66)507号文件的规定精神,其所有权属国家所有,由房管部门统一经营管理”。

及至2005年12月14日,建设部颁布建住房[2005]226号文件,即《建设部关于“经租房”有关问题的处理意见》,再次明确“国家比照工商业社会主义改造,通过发给定租的形式,进行了社会主义改造的城市私有出租房屋(简称经租房),是我国社会主义改造的一部分。纳入社会主义改造的私有出租房屋,凡是符合国家和省、自治区、直辖市人民政府政策规定的,其产权性质按国家政策规定已明确属于国家所有,不得变动。”

法律死角

从法律意义上讲,“经租房”私人产权是中国共产党领导的人民政府于建国以后依法进行了产权登记的合法私有房产。国家于1958年为了便于统一管理,实行国家经租,确切地说经租就是国家征用。

但国家征用并不等同于国家征收。征收是国家基于公共利益强制取得其他主体的财产所有权,将其收归国有;而征用只是取得其他主体的财产使用权,并在一定时间后予以返还的行为。

私房业主与房管部门签订的是经租申请书,房屋所有权并没有转移给国家。社会主义改造实际对私有出租房屋改造的是使用权,而不是所有权。私房业主收取的是20%-40%的房租而不是赎买金,真正的赎买手续并没有进行,产权证由房主自己保管。直到1966年“文革”无政府时期,产权证被迫上缴。直至现在,“经租房”房主没有经过任何法律手续将产权转移给任何人或国家房屋管理部门。

公民的私有房屋受宪法、民法通则和物权法等国家法律保护。原住房和城乡建设部发布的[82]-445号文件、[85]-87号文件、[87]-575号文件以及[2005]-226号文件宣布“经租房”收归国有,显然与宪法、与民法通则、与物权法相违背。但迄今为止,政府相关部门仍然在执行着这样的政策。

2008年12月24日《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》已将1964年《最高人民法院关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》文件废止。但这并不意味着经租房权益人可以主张自己的继承权了。因为符合规定的经租房早已属于“国家所有”了。这实在是一个悖论。

从另外一个层面讲,1992年最高法院发布《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》:“凡属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷,不属于人民法院主管工作范围,当事人为此而提起的诉讼,人民法院依法不予受理或驳回起诉,可告其找有关部门申请解决。”

所以即使有继承权,目前也无法通过司法途径来主张对经租房的权利。

经租房成为法律死角,一个根本的原因也许还在于承认经租房房主对房屋的所有权,会被扣上一顶“否定党的社会主义改造成果”的大帽子,有学者戏称,“文革逻辑”在经租房领域还远未结束。社会主义改造的一个“成果”是高度集中的计划体制及完全的公有制状态,而1978年以后的国家改革总方向是打破高度集中的计划经济体制,打破公有制基本一统天下的局面。所以要落实经租房权属者的法律利益,与重新界定社会主义改造根本就是风马牛不相及的两回事。

一位曾经的律师在6年前写过以下这段话,在今天看来,它仍然适用。

“经租房问题的解决关键在于如何果断昭然国家的决心问题,目前解决经租房问题的主要桎梏并不在于国家有无这个能力,而是国家能力价值的选择问题。半个世纪的经租房政策,半个世纪的违法状态,权益人半个世纪的难以言尽的苦难,结束之,它不仅仅涉及一个恢复法律的既有状态问题,还涉及道德及文明价值的问题。现在迅捷解决问题是有保障的,犹豫和拖延的唯一获益者将是继续非法及不道德地控制着经租房户的那些当权者。另一既存的现实是经租房户继延了半个世纪的屈辱、愤怒以及人们对国家宪法、法律价值及政府行为的正当性、真实性的质疑。现在国家应做且能做的是立即作出归还权益人的房产及其权益的决定,这是需要立即做的事。这已不再仅仅是经租房权益人的需要,国家的价值、国家行为的正当性、国家如何理性对待规则,都将在这种归还与否的价值选择中得到救赎或是相反。”(感谢京衡律师事务所李道演律师的对本文的大力支?