再议天然林保护

刘 珉，茹广欣2



再议天然林保护

刘 珉1，茹广欣2

（1.清华大学国情研究中心，北京 100084； 2.河南农业大学林学院，郑州 450002）

天然林保护工程实施以来取得了显著的成效，伊春、清河林区在实践中得出了一些行之有效的经验，给广大天然林区以启示和借鉴，建议进一步统筹财政支持，生态旅游，产业升级。

天保工程；天然林区；财政支持

1 天然林概况

天然林是林、副、特产品和薪柴的主要提供者，是温室气体的主要吸收者，也是野生动植物的栖息地和避难所，更是景色优美的旅游胜地，是大自然馈赠给人类的绿色瑰宝。[1]

1998年国家开始“天保工程”试点，工程建设期从2000年到2010年，国家总投资约1 100亿元，主要用于森林资源的培育、管护，下岗富余人员的安置、教育，公检法人员的费用补助，企业债务减免，地方财政减收补贴等方面。工程区规划有林地面积为0.68亿hm2，其天然林面积占全国1.07亿hm2的69％。新中国成立以来，我国木材采伐的对象主要是天然林，其中珍贵大径级材都来源于天然林。第七次全国森林资源清查结果显示：天然林面积11 969万hm2，占有林地面积的66 %，天然林蓄积114.02亿m3，占森林蓄积的86 %。经过几十年的开发和培育，天然林资源结构和功能发生了很大变化，天然林成过熟林面积和蓄积减少，林地生产力下降，单位面积蓄减少。[2]世界银行《2008年经济发展指标》数据显示：2000～2005年间世界年均森林面积增加率为0.18％，而中国则为2.2％，在所有国家中是森林面积增长率最快的，然而从原始天然林面积来说，世界最大的国家依次是巴西，俄罗斯，加拿大，美国，秘鲁等，中国不在前十之列。

2 伊春天然林保护

伊春位于黑龙江省东北部，小兴安岭纵贯全境，面积3.3万km2，2008年末全市总人口127万人，实行政企合一管理体制，即伊春市人民政府和伊春林业管理局合一，是国家的重要木材生产基地，现有林地面积400万hm2，森林覆被率为82.2%，活立木总蓄积量2.2亿m3，有亚洲面积最大、保存最完整的红松原始林，被誉为“红松故乡”、“祖国林都”，此外还有各种珍惜名贵的针阔叶树种达110余种、珍稀野生动物60多种、鸟类260多种。

伊春是从1948年开始大规模开发建设，60年共生产商品材2.4亿m3，累计上缴利税、育林基金等70亿元，是国家同期投资的5倍，为国家建设做出了木材生产的贡献，但同时也付出了巨大的生态代价。回首伊春的开发建设历程，其经历了一个从森林资源丰富，再到森林赤字，进而恢复并出现森林盈余的曲折过程，见图1。

图1 伊春活立木蓄积变化 注：数据来源：伊春历年统计年鉴

伊春天然林保护的主要经验[3]：（1）在保护培育森林资源上狠下功夫。木材年产量由240万m3调减到136万m3，促进天然更新比重和针阔混交林造林比重，扩建自然保护区20处达62万hm2，落实管护经营承包的森林面积占林业用地面积的91% ；(2) 在实施国有林权制度改革上寻求突破。坚持“稳定压倒一切，生态效益优先、森林不可逆转，改革收益资金不流失、国有森林资产保值增值，公开公平公正，积极有序、配套推进”的原则推进林权改革， 8万hm2试点林地的承包和林木流转工作全面完成，为解决林区体制性矛盾迈出了突破性一步[4]；(3) 在推进经济转型上加快步伐。大力发展优势特色产业，积极发展非国有经济，努力发展循环经济，发展以生态旅游为主的第三产业、森林食品、冶金建材及矿产开发、绿色能源、木材精深加工五大接续替代产业；(4) 在保障和改善民生上竭尽全力。十年来累计实现就业再就业17万人,先后有组织向省内外输出劳力5万人次。加强社会保障体系建设，坚持教育优先发展，完善医疗卫生体系。

3 清河天然林保护

清河林业局始建于1972年，位于小兴安岭南麓，松花江中游北岸，林区总面积14.6万hm2，有林地面积12.6万hm2，其中天然林占91%，森林总蓄积1269万m3，林区常住人口2.5万人，2008年林区社会总产值11.8亿元，财政收入突破1.4亿元。

落实国家“天保工程”要求，清河林区的木材产量由16万m3下调到12万m3，企业不仅减少了木材销售收入3000万元，而且富余人员陡增，又由于资源性、结构性、体制性和社会性矛盾，使得森林资源管理、企业经营管理和社会行政管理职能也难以履行到位，不实施改革和经济转型就没有出路，清河林区围绕“促国有林区经济转型，保森林资源休养生息”展开了卓有成效的探索，森林资源消长情况，见图2。

清河天然林保护的主要经验[5]：（1）推行森林管护经营责任制，发展家庭经济。把林地面积划分为2400个责任区，一次承包到户，林业局按工程量付给管护费。同时管护者可以充分利用林下资源和采伐剩余物，发展家庭经济；（2）生态移民，富民安民，减少林木消耗。国有林区实施生态移民，是林业产业转移、结构调整的必然产物，也是保护培育森林资源，实现人与自然高度和谐的战略举措。几年来，林区从山里一共搬出2 120多户居民，6 300多人现了生态移民，仅此一项每年削减生活性林木消耗1.5万m3。林间的小开荒也在生态移民过程中被彻底清理，还林200多hm2。通过棚户区改造，有利地推动了生态移民，既保护了森林资源，又提高了职工群众的生活、居住质量，利于职工群众脱贫致富；（3）内部政企分开，管理体制改革和经营机制转换。成立林区管理委员会，承担政府管理林区社会的职能；设立国有林管理局，承担原林业局营造林管理、资源管理、森林防火、野生动植物保护、调查设计、森林病虫害防治等林业行政管理工作；设立林业经营公司民，承担木材采伐、营造林等生产经营活动，与国有林管理局（林区管委会）形成生产上的委托和被委托、管理上的监督和被监督、经济上的买卖结算关系；（4）找定位、建基地、辟园区，打造新型产业体系。大力发展药业加工、木材加工、粮食加工、山副农副产品加工等接续替代产业，彻底改变了过去“独木支撑”的局面，2007年全区木材采运、林区工业、其它产业产值比重为9：49：42，替代产业产值比重已经远远超过木材收入的比重；山上建基地，山下建龙头，实行“企业＋林户”的经营形式，形成配套的生产、开发、技术服务、产品销售一条龙的生产经营体系和网络。在全国就业不足的大背景下，2008年清河林区反而在外地招工达到8 000人， 85 %的职工群众户都有自营项目，除工资性收入外，资产性收入人均也超过了2万元；规划建设工业园区，打造招商引资平台和产业集聚载体。几年来，共引进项目18个，总投资规模近10亿元，2007年全林区林产工业产值达3.8亿元，实现利润3 960万元。

图2 清河林地面积变化 注：数据来源：清河历年统计年鉴

4 伊春、清河天然林保护的启示

伊春、清河林区依托资源优势和天保工程，积极推行林区经济转型，取得了明显的成效，体现在森林资源稳定增长，生态环境得到改善；林区经济结构不断调整优化，替代产业得到发展；富余职工得到妥善分流安置，农民收入持续增长；管护制度全面铺开，监督体制逐步健全，实现了兴林和富民的结合。

4.1 系统规划，自上而下与自下而上相结合

天然林保护是一项社会系统工程，涉及面广、公益性强，坚强有力的领导是必不可少的，人民群众的主体地位更为重要，没有广大职工群众的支持、参与和监督，天然林保护很难取得成效。

4.2 科学管理，激励与约束机制相结合。

建立科学的管理体制和管护制度是天然林保护成功的基础，建立健全预算审批制度和资金拨付程序，可以有效保证天保资金合法使用，提高资金管理水平和使用效率。

4.3 因势利导，产业发展与林业资源优势相结合

立足地域、资源、环境等优势，突出绿色特色，形成规模效应，发展接续替代产业，带动林业产业的发展，同时延伸产业链条，增加产业附加值，利于提高林区整体经济水平。

4.4 统筹兼顾，林区发展与改善民生相结合

实行生态移民战略，通过产业移民、基地移民、城镇移民等措施的结合，吸纳大批的森林腹地居民迁移，在保护森林资源的同时，可以有力地拉动林区二、三产业发展，同时加大社会保障、医疗卫生和教育投入，会收到良好社会效果。

5 天然林保护政策建议

5.1 明确中央政府财政支持的主导作用，制定财政援助的客观标准，在资金的投向上最大限度地体现客观性、公正性和公益性，在基本解决遗留问题的前提下，要逐步引导资金以森林管护为重点，提高资金利用的直接效益；在国家和政府投资的基础上，积极吸引多种社会投资形式，形成以国家投入为导向、地方投入为启动、社会投资为主体的多元投资格局。

5.2 森林旅游资源的保护和市场适度开发相结合。森林旅游是是21世纪新兴产业，是现代林业不可缺少的重要内容。目前世界发达国家年均旅游为5～7人次/年，而我国仅为1人次/年，假如我们每年人均也为5～7人次/年，那么我们每年旅游人次将达到60～80亿人次，这将是一个巨大的市场。发展生态旅游，潜力巨大，应因地制宜，立足地方特色，根据市场需求进行项目开发。

5.3 参照国内外资源型城市转型的经验，大力发展接续替代产业。促使林区资源综合利用，产业结构升级优化，从而减缓经济发展对森林资源的压力，实现林区社会就业逐步提高和人民收入不断增加，走向人与自然和谐共存的，由独木支撑向多元发展转变的可持续道路。

[1] 周生贤.中国林业的历史性转变[M].北京：中国林业出版社，2002.

[2] 刘俊昌 陈文汇. 天然林资源保护与社会经济协调发展研究[M]. 北京：中国林业出版社，2007.

[3] 伊春国有林权制度改革试点指导小组.国有林区林权制度改革实践与探索[M].北京：中国林业出版社，2008.

[4] 许兆君. 中国国有林权制度改革研究[M]. 北京：中国林业出版社，2008.

[5] 田喜军. 国有林区可持续发展理论与探索[M].黑龙江：黑龙江人民出版社，2007.

Study on Natural Forest Protection Project again

LIU Min1, RU Guang-xin2

(1.Center for China Study of Tsinghua University, Beijing 100084,China; 2.Forestry College of Henan Agricultural University, Zhengzhou 450002,China)

Natural forest protection has been achieved economic and social benefit as yichun and qinghe forest areas’resultful practice. It was necessary and feasible to enforce financial support, to promote resources transaction, ecotourism, industrial upgrading.

natural forest protection project, natural forest region, financial support

S 727.29

B

1003-2630（2010）04-0046-03

2010-11-15

刘 珉（1971-），男，河南新安人，博士。主要从事农林经济管理研究。

（责任编辑：王团荣）