公共选择：公共财政理论可操作化的必由之路

武彦民,李明雨

(天津财经大学经济学院,天津 300222)

自上世纪九十年代公共财政理论登陆中国,并经过我国财政学家系统阐释后,公共财政理论已经成为指导我国财政改革的唯一主流财政理论体系。谁都不能否认,公共财政是与市场经济相适应的财政模式,也唯有公共财政理论才能在市场经济环境中站得住脚。但是,理论体系的严密却不能解决实际生活中财政活动的具体范围或边界,财政职能部门几乎难以对任何一项所谓公共服务的财政保障问题提出科学解释。因此,财政的具体保障内容和程度也成了某些领导或部门任意裁定、极不规范的盲目决策过程。显然,如何将比较完善的公共财政理论体系转换成既有科学性,又有可操作性的具体决策机制,是实现公共财政本质特征的必由之路。

一、比较严密的公共财政理论体系

公共财政理论从奠基到形成比较完整的理论体系,大约经过了230多年。凭借关于税收四原则、财政支出三去向、廉价政府、夜警国家等方面的杰出贡献,亚当◦斯密成为了公认的现代财政学的鼻祖[1]①郭庆旺等：《公共经济学大辞典》,经济科学出版社1999年。。此后尽管李嘉图、萨伊、穆勒、庇古、巴恩泰布尔、马歇尔、西斯蒙第、瓦格纳等古典经济学家对财政理论体系作了不同侧面、不同程度的补充,甚至巴恩泰布尔和瓦格纳等学者出版了自己的 《财政学》,但他们基本上是在斯密的框架中一定程度地发展或普及了财政学。凯恩斯赋予了财政政策以宏观经济调控工具的含义,自此财政理论又有了崭新的、更加重要的作用舞台。一批后凯恩斯学者也对现代财政学理论体系作了多方面的修补。但是我认为,现代西方财政理论体系的集大成者当属马斯格雷夫,他在1959年出版了被奉为经典的 《财政学原理：公共经济研究》(The Theory of Public Finance：A Study in Public Economy),后又在1973年出版了 《财政学理论与实践》(Public Finance in Theory and Practice)。他在这些著作中系统阐明了财政职能体系、财政与经济运行的关系等财政理论的基本问题,研究范围涉及到现在财政活动的所有方面。当然其他学者如萨缪尔森、布坎南等也对财政理论体系的完善作出了自己的贡献。我国公共财政理论体系建设大约始于1992年,凭借对西方财政学说的消化和有关中国元素的加入,我国也基本形成了以西方财政理论为基本班底的比较完整的公共财政理论,既有理论基础和基础理论,也有制度安排和政策管理。

公共财政理论体系的核心是财政职能理论,它具体解决财政活动范围、程度和方式等问题。马斯格雷夫 (R◦A◦Musgrave)的财政 “三职能说”(资源配置、收入分配和宏观经济稳定)已成为无可争议的统治性观点 (Musgrave,1957)。然而,如果不考虑国家为财政功能实施而设计的大量制度和程序,单凭比较完整的公共财政理论,是没办法将财政保障对象和程度具体化的。为解决该问题,一批学者对公共物品理论进行了卓有成效的研究。1939年马斯格雷夫在 “经济学季刊”发表的 《财政自愿交换论》中曾经从实证角度分析了公共物品的特性,但最终对公共物品进行严谨的规范性分析的学者当属美国著名经济学家萨缪尔森 (Paul A.Samuelson)。1954年,萨缪尔森在 《经济学与统计学评论》上发表了著名的 《公共支出的纯理论》一文,率先给出了公共产品的经典定义：“每个人对这种产品的消费,并不能减少任何他人也对于该产品的消费”。用数学方式表达如下：

式中i为消费者的序号,k为商品的序号,Xk表示对第k种商品的全部消费,表示第i个消费者对第k种商品的消费。由于,因而任何一个消费者的个人消费都等于全体消费,即每个消费者都消费了整个公共产品。尽管学界对公共物品属性的认识尚不完全一致 [2]①根据国内学者许彬在2003年出版的 《公共经济学导论》中的概括,人们对公共物品属性的认识大致分为四种：一是以萨缪尔森和马斯格雷夫为代表,突出了公共产品的非竞争性和非排他性;第二种以美国的鲍德威 (Robin W.Boadway)和威迪逊以及奥斯特罗姆夫妇、萨瓦茨为代表,强调公共产品的共用性;第三种强调非排他性;第四种强调非竞争性。,但效用不可分割性、非排他性、非竞争性、免费提供等作为公共品的基本特征已经得到学界公认。

公共财政改革的实质和核心就是要明确政府经济权力的边界[3],也就是要确定公共品的存在边界。学界对公共品特征的描述为不同物品社会属性 (公共品、私人品、混合品)的确认提供了大致标准,对规范政府和财政的活动范围发挥了积极作用,即所谓 “市场能做的,财政就不要去做;市场不能做的,财政就要去做。”[4]财政活动的公共性在最粗线条的意义上得到一定程度的体现。财政支出的公共性改革取得进展,民生类支出、政府一般公共服务支出等惠及全体公众的支出比重大为上升,与特定所有制联系的经济建设支出比重由超过60%下降为不足30%,公共财政的阳光开始照耀农村大地。财政收入的公共性改革也取得成效,凭借政治权力获取的收入方式已经在收入总量中占据最大比重,依附于特定所有制方式的企业收入 (利润上缴)基本为零 (其鼎盛时期曾占全部收入的60%以上)。财政政策作为国家极其重要的宏观调控手段,在经济周期性运行中正在发挥重要作用,特别是在有效需求不足的萧条时期,财政政策的及时性、直接性、快捷性等优势体现得更加明显。甚至在公共财政的实质性改革上也有所收获,财政信息的披露方式更为灵活多样,广大公众参与、监督财政分配的途径和方式更为丰富,民众的呼声已经开始影响决策过程和决策结果,制度建设已经取得一系列成果,税制改革方案听证已经实现零的突破,网上征求民众意见也已经越来越成为政府吸纳民意、集中民智的重要方式。

二、相对模糊的公共财政活动边界

比较严密的公共财政理论体系并不意味着科学、清晰、快捷的公共财政活动范围的确定,理论上比较严密的公共品判定标准在实践中却很难给人们提供现实的操作依据。

在实践中人们经常碰到某项服务或物品是否具有外部正效用或公共性,亦即它们是否是公共物品的争论。2007年6月26日兰州市物价局等五部门联合发文,规定兰州市普通级牛肉拉面馆大碗牛肉拉面不得超过2.5元,小碗与大碗的差价为每碗0.2元,但此时市场价格已经涨到3元到3.5元。照常理分析,政府应当给每碗普通级牛肉面补贴0.5—1元,亦即牛肉面在兰州被赋予了准公共品的属性。2008年9月份西安市政府出台了 《关于恢复房地产业发展的若干意见》,对西安市民购买商品住房给予一定比例的补贴,意见规定,从2008年9月4日起至2009年12月31日,对购房户按购房款总额,分1.5%、1%、0.5%三个等级给予一定比例的财政补贴,也就是说该时间段购买的住房部分具有了公共品 (混合品)属性。天津市某区为低收入家庭制作了一批早点车,拟以此改善低收入家庭的经济状况,但要求区财政部门支付一定的财政补贴,减轻低收入家庭的购车成本,但部分财政工作人员产生疑问,早点车具有公共性吗?早点车补贴是公共财政的保障范围吗?目前作为积极财政政策组成内容的家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、汽车家电以旧换新补贴、旅游券补贴等,也都遇到它们自身是否具有外部正效用或公共性,亦即它们是否应当纳入公共财政保障范围的争论。在理论上我们可以凭借效用不可分割性、外部正效用性、非排他性和非竞争性等来判定物品或服务的公共物品身份,但在实际生活中,这样的标准几乎没有任何可操作性。

外部正效用一直是我们赋予某些物品或服务公共品属性的基本依据。公共财政理论告诉我们,如果某种物品或服务具有外部正效用,其市场供给规模肯定小于社会需求规模,为弥补供给缺口,政府必须通过减免退税、财政补贴甚至全额拨款等手段,介入该物品或服务的提供过程。在公共财政实践中,人们也经常以某些物品或服务具有外部正效用,来要求国家财政为提供者提供资金补偿。兰州市政府对牛肉面进行价格管制的理由之一,是牛肉面对兰州人民来说具有与其他地区完全不同的意义,如任其价格过分上涨,将会殃及兰州社会的稳定,如此推理,牛肉面在兰州具有了社会稳定的外部正效用。西安市政府对特定时期的购房者进行财政补贴,官方也将其解释为消除5.12地震对市民信心的影响,重树市场信心,促进当地经济尽快发展上,也就是说,该时间段的住房也被赋予了相当高的外部正效用。只要某级政府拟对某项物品或服务的消费进行鼓励性干预时,外部正效用肯定是最为冠冕堂皇的理由。

然而,为什么一些被政府认定具有外部正效用,因此必须让公共财政进行适当保障的物品或服务,经常会引起各方的质疑或反对呢?为什么我们在理论上的外部正效用、非排他性、非竞争性等公共性的判定标准,在实际中总是很难把握呢?

首先,所有物品或服务都具有程度不等的外部正效用和公共性。在理论上我们可以根据各种物品或服务具有的外部性或公共性程度,将它们划分为公共物品、私人物品和混合物品,科学性和严密性毋庸置疑。但如果我们俯下身躯观察一下周围的任何一种物品或服务,发现它们都有一定的外部性,亦即都具有一定的公共性,所差别的只是外部性程度不同罢了,而所谓的外部性程度事实上也很难找出客观的评价标准,仁者见仁,智者见智,人们的立场和角度不同,往往会得出完全不同的外部性或公共性评价,也自然会导出不同的政策选择。

其次,制度性公共品本身就是政府根据自己对社会经济发展规律的认识而人为规定的。我们根据现实中公共品产生原因不同,将其划分为天然性公共品和制度性公共品[1],两者的区别在于,前者的公共品身份是因为它们同时具有纯公共品的所有特性,其公共品身份不因社会制度或国家性质的变化而变化;后者则是政府 (确切地说是政府中的一些决策者)依据他们对社会经济发展规律的认识而人为规定的,其本身并不自然具备公共品的属性。最典型的制度性公共品就是义务教育。显然,制度性公共品的确定过程是有人们的主观判断因素的。人们基于自身的素质、对社会经济发展规律的认识水平,以及所处社会阶层和所在利益集团的不同等,对某种物品是否应当赋予制度性公共品的身份,以及公共性在其总体效用中的比重等都会产生不同看法。我国尽管1986年义务教育法就已生效,但直至2006年才开始正式实施义务教育,中间长达20年时间义务教育 “不义务”,乱收费,乱集资现象充斥在九年制义务教育过程,说到底是与人们关于义务教育的实施条件、时间长度、义务程度等存在不同看法所致。

再者,我国正处在转轨时期,政府对自身的职能范围一直没有清晰地界定。转轨时期是计划体制向市场体制的过渡阶段。传统体制的思维惯性迟迟不能退出历史舞台,政府经常自觉不自觉地倾向于管理尽可能多的社会经济事务,很多时候政府决策者认为自己是 “诸葛亮”,民众是 “阿斗”,如果脱离政府直接监管,任何事物都难以获得满意的结果,“有控制”的市场化是人们设计改革方案的基本路径选择。而我国人民多年形成的文化传统,又使得部分民众养成了有事找政府的思维惯性,政府扩大监管范围甚至具有了一定的公众基础。但市场体制毕竟是我国体制改革的目标模式,政府将尽可能多的社会经济活动的责、权、利交给广大的市场主体,让市场机制作为资源配置的主导力量,是我国体制改革的必然选择。因此,约束政府活动范围,退出竞争性领域,构建小政府、大社会的社会治理架构,必然构成绝大多数市场主体和有识之士的普遍诉求。这样,关于政府活动边界或者是公共财政的保障范围,必然会在不同人群中引起争议。加强监管,体制复归者有之;放松监管,无为而治者有之。双方的博弈使得公共财政在具体保障项目上经常处于左右为难的境地。

最后,许多公共财政决策具有资金投入的确定性和受益主体的不确定性的特点。财政学永远不是严密的科学,原因就在于财政活动效果难以完全取得货币指标。由此导致两个问题,一是财政活动项目很难进行严格的所谓 “成本——效益分析”,包括当前比较盛行的绩效分析;二是财政活动的受益面和受益主体很难清晰界定。如果再加上财政和政府活动的信息透明度太低,人们就会对某项具体的财政决策的受益主体产生猜测和怀疑,进而对该项财政决策的科学性、合理性、公共性等产生怀疑。即使某项决策依据完全是基于公共利益最大化,并无任何部门利益、地方利益、单位利益、个人利益掺杂其中,但依然会招致人们的怀疑和猜忌。

很多学者主张对公共财政的研究框架进行创新,由传统的 “财政—市场”二维架构转向 “政府—财政—市场”的三维架构[5],对此我完全同意。但我认为,只是谋求理论研究框架的创新并不能解决公共财政实践中的任何具体问题。没有人不同意应当赋予市场机制以资源配置主导力量的观点,没有人不同意政府应当围绕公共服务来重构自己的职能体系,也没有人不同意公共财政应当对那些具有外部正效用和公共性的物品或服务提供资金保障。但问题是如何让这些头头是道的理论体系具有现实可操作性。因为我们经常看到,无论是要求强化政府功能还是弱化政府功能,无论是要求扩大财政保障范围还是缩小财政保障范围,对某项具体事务无论是要求财政给予保障还是不同意财政进行保障,他们都宣称自己的观点符合社会主义市场经济体制的要求,符合公共财政理论的本质要求。

三、公共选择是具体界定公共财政活动范围的必由之路

公共选择理论 (public choice theory)是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论体系。公共选择理论认为,人类社会由两个市场组成,一个是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者 (需求者)和厂商 (供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团 (需求者)和政治家、官员 (供给者)。在经济市场上,人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品;在政治市场上,人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。该理论进一步认为,在经济市场和政治市场上活动的是同一个人,没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动,即在经济市场上追求自身利益最大化,而在政治市场上则是利他主义的,自觉追求公共利益的最大化;同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标,是不可理解的,在逻辑上是自相矛盾的。①MBA智库◦百科 (网络版)

公共选择理论为我们研究公共财政的具体操作方案提供了很好的理论工具,同时,公共财政也是公共选择理论的典型作用领域。布坎南曾经在追述公共选择理论的产生过程时说：“毫不奇怪,现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”[6]“一个偶然的机会,我拜读了维克塞尔的书,接着开始对意大利学者的著作进行了研究。这使得我的注意力从正统的财政学问题逐渐转移到了分析政治决策机构,研究宪法规则上。”[7]投票规则、选民队伍、利益集团、政府官员等公共选择理论体系的核心概念,也是我们科学界定公共财政保障范围所必须解决的基本问题。

公共选择理论将投票 (或举手表决)作为解决公共事务的基本方式。“从一定意义上说,在决策中,程序和规则更重要。我国以往的财政决策实践中,在一定程度上存在重结果,轻程序;重人的素质,忽视规则的作用问题。在财政立法中则表现为,重实体法,轻程序法。举例来说,我国的国家预算决策程序和运作程序都存在不科学、不规范的问题,预算的编制、审批、执行、调整到最后的决算,人为的、主观的因素都还太多,制约了预算绩效的提高。这种现象若要改观,就必须加强对科学的财政决策程序和规则的研究。”②② MBA智库◦百科 (网络版)科学高效的投票规则或程序可以最大限度地集中民意,可以最大限度地体现公共性。面对大量公共财政决策的非客观性、非货币性、充满争议性来说,通过政治程序或民主投票来作出决策,无疑是最为切实可行的方式。

当然,公共选择学派也注意到了票决制度未必能实现体现每位选民意志的 “集体偏好”,这就是所谓 “阿罗不可能定理”(Kenneth.J.Arrow,1951)。“票决民主在具体运行过程中时常遭遇到诸如某些投票者的经济人属性、投票规则困境、投票选择的非真实性和不完全性、投票者的有限理性、信息不对称、代表俘获与代表性不足等多重困境”。[8]然而在目前的发展阶段,人们面对纷繁复杂的决策事务时依然不得不选择投票方式,“票决民主的票决困境之存在并不能成为对其加以全盘否定的正当理由。这是因为,人类的有限理性注定了其不可能设计出至善至美的事物”。[8]我们要在利益关系复杂、利益主体多元的财政决策中真正体现出公共财政的本质,必须采用票决为主、其他民主方式为辅的公共选择方式。

四、不断完善的人民代表大会制度是实现公共选择的制度安排

我国的人民代表大会制度是现成的实现公共选择的制度安排。作为国家最高权力机关,全国人民代表大会通过合理分配代表名额、无记名表决制度等,使其具有高度代表性,基本可以作为全国性民意和公众利益的集中代表。地方各级人民代表大会通过类似的代表选举机制,也基本可以成为不同层次地方民意和地方公共利益的集中代表。政府及其财政部门拟作出的重大财政决策事项,必须经过各级人大代表的充分审议,最终通过票决制度,获得相应授权,方能具体组织财政分配活动。这就是说,各级人大通过科学投票机制,将对具体财政保障对象的外部正效用或公共性作出最终评判,进而对公共财政的具体活动范围作出界定。图1是以全国人大议事规则为基础形成的关于财政事务的公共选择过程：

图1只就需由全国人大审议表决的财政事项 (如国家预、决算和其他重大财政性事务)的公共选择过程进行了说明,其他如地方性财政事项的决策过程大体如是。该图诸节点的基本关系是：全国人大接受国务院提交待议决的财政事项,以及代表依法提交的重大财政事项,首先由人大专门委员会 (如财经委员会)进行初审,并将初审意见反馈于政府有关部门;然后将政府修改后的财政文件于人大正式开会前的一定时间内交付人大代表审阅 (比如提前一个月),其间同时伴随有民意搜集过程,形成各位代表对待议决财政事项的基本看法,其中有些看法可在会上向政府有关部门 (比如财政部)官员进行询问或质询;然后政府根据代表意见再次修改财政文件,并将最终修改完毕的财政文件交付全体代表表决,如果获得法定人数同意,则交付政府具体执行;如果未获通过,则需要依照法律规定,或者再次修改后重新履行上述程序,或者干脆停止审议 (主要是一些具体财政事项),留待将来重新议决。

图1 全国人民代表大会对财政预算案(或某财政性待决策事项)的公共选择过程

为使上述程序真正成为公民意志的集中过程,而不只是走形式或 “作秀”,必须对三个关键节点进行强化或完善：

1.政府提交审议的财政文件必须真实、透明、准确、完整。如果文件中的数据不准确、不真实、不全面,主观编造,欺上瞒下,暗箱操作,这无异于对代表的愚弄,所谓公共选择也就无从谈起。为此必须完善 《政府信息公开条例》、《预算法》等法律规定。

2.所有代表必须真正具有履职能力和责任心。首先要改变现行的 “同票不同权”的歧视性代表名额分配办法 (目前一位农村代表所代表的选民数四倍于城镇代表,也就是农民只享有城市市民1/4的选举权),实行同票同权[9]。其次应适当调整代表构成,提高专家、学者、退居二线的领导干部等能够相对客观地表达意志的代表比重,减少现职官员等监督对象的代表比重。再次应加强对代表履职过程的监督力度,通过适当方式公开每位代表所提议案的数量和内容,以及代表审议各项议案的过程,规范代表联系选民的方式和频率。最后要加强对代表履职能力的培训。为提高代表的履职能力,有专家提出人大代表应专职化[10][3],但考虑到我国的基本政治制度,比较现实的选择是加强学习与考核相结合的培训工作。

3.表决程序必须能够真实反映代表的意志。考虑到我国现行的票决程序往往习惯于 “集体讨论、统一意志、集中投票”的方式,其间不可避免地发生 “随大流、顾大局”、压抑代表真实意志的问题,应当实行强制性秘密投票方式,使代表意志可以在不受干扰的环境中得到表达。

此外,对一些关乎特定人群切身利益的财政事项,还需要采取更为细化的民主程序,如召开利益相关人座谈会、多方代表参加的听证会、预定方案的公示等,更为详细、准确地了解民意,更为合理地照顾到特定人群的利益诉求,尽量求得公众利益和特定人群利益的统一。

本文最后引用李瑞环同志的看法作为结语：“履行程序需要花费时间和精力,是有一些 ‘麻烦',但它是民主权利的体现,也是集思广益的过程,添了一些小麻烦,可以减少决策失误导致的大麻烦”[11]。只有将科学的公共财政理论与严密的公共选择制度安排结合起来,我国的公共财政建设才能真正取得成效。

[1]武彦民.财政学 [M].北京：中国财政经济出版社,2004.

[2]许彬.公共经济学导论 [M].哈尔滨：黑龙江人民出版社,2003.

[3]欧阳敏,林致远,李保民,吴俊培,张馨.公共财政：寻求政府经济权力的合理边界 [J].人民论坛,2003,(11).

[4]张馨.公共财政与财政体制改革——学习 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》[J].人民论坛,2003,(12).

[5]管永昊,刘晓光.西方公共财政理论的发展逻辑及其对我国的启示[J].铜陵学院学报,2009,(5).

[6]R.A.Musgrave and A.T.Peacock,eds.Classicsinthe Theory of Public Finance,[M].London：Macmillan Press Ltd.1958.

[7][美]布坎南,罗根基译.经济学家应该做些什么?[M].成都：西南财经大学出版社,1988.

[8]周义程.票决民主中的票决困境解析 [J/OL].http：//www.21Gwy.com/2009-11-21

[9]袁祥,王逸吟.选举法修改：取消城乡差别实现 “同票同权”[N].光明日报,2009-08-28.

[10]周燕.我国人大代表专职化的可行性及现实意义[J].人大研究,2006,(1).

[11]李瑞环.辩证法随谈[M].北京：中国人民大学出版社,2007.