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欧盟区域政策对我国西部大开发的启示

2010-05-28

中南财经政法大学学报 2010年6期
关键词:援助成员国政策

唐 松

(1.武汉大学 中国中部发展研究院,湖北 武汉 430072;2.广东金融学院 广东区域金融政策研究中心,广东 广州 510521)

经过三十多年的改革开放,中国的综合国力和人民生活都得到显著提高,但区域发展不平衡问题也随之凸显。有鉴于此,我国采用了西部大开发的战略以促进西部地区发展①。2010年我国将迎来西部大开发十周年,而2010年6月国家发改委公布的信息表明,正在研究制定我国新的区域政策以进一步推进西部大开发深入发展。究竟西部大开发的效果如何呢?今后完善的方向又是什么?借鉴其他国家的经验和教训是一个值得考虑的方向。

欧盟作为一个由27国组成的区域性国际经济一体化集团,其成员国内部经济和社会发展不平衡现象十分严重,这制约着欧盟的进一步发展。因此,几十年来欧盟一直都把区域政策作为缩小地区差异的重要政策工具。随着欧盟一体化程度的增加,欧盟在共同体层面形成了统一的区域政策,并在统一区域政策的制定和执行方面有着丰富的经验并取得了一定的成效。而我国各地区之间也同样存在着很大的差异。因此,借鉴欧盟区域政策的经验和教训以进一步完善我国区域政策有很强的现实意义。

一、我国西部发展现状

1.西部总体经济发展远落后于全国平均水平,而且西部各省市之间差异也很大

由表1可知,我国西部GDP年均增长速度逐渐超过全国GDP增长速度,从2000年略低于全国GDP增长速度,到2008年比全国GDP增长速度高了2.99个百分点,人均可支配收入也从5 516.95元上升到12 741.78元。但西部GDP占全国GDP的比重从2000年的18.87%减少到17.8%,人均可支配收入占全国平均可支配收入比例也从87.8%下降到80.7%,西部与全国的经济差距进一步加大。由表2可知,西部各省市之间经济差异也很大,在2000年西部各省市之间人均GDP差异最大达到了4 808元,2008年虽然各省市人均GDP都大幅度提高,但是各省市人均GDP最大差异也扩大到23 390元[1](P3—86)。

表1 西部经济与全国经济差异

表2 西部各省市人均GDP (单位:元)

2.西部经济结构落后、对外开放度较低

由表3可知,与全国产业结构相比,西部产业结构的优化升级相对落后。第一产业比重较高,虽然2008年比2000年有所进步,但仍比全国平均水平高出4.3个百分点;第二产业和第三产业比重都低于全国水平。此外,西部地区所有制结构转型也进展缓慢。现有经济中受传统体制束缚的国有经济比重过大,2000年为73.39%,2008年虽下降到49.51%,仍远远高于全国平均水平。从表3还可以看出,西部地区外贸依存度与全国平均水平相比要低的多,从2000年到2008年仅上升了4.2个百分点,而全国平均上升了15.3个百分点,这说明在全国都加强与世界经济联系的情况下,西部仍然保持着很低的对外开放程度,开放速度也很慢。

表3 西部经济与全国经济差异

3.西部人口增长非常快,受教育水平低、劳动力大量流向东部

我国西部人口增长率明显高于平均水平,2008年全国人口自然增长率为5.08%,西部除内蒙古、四川、重庆、陕西外都高于这一水平,西藏和新疆更是超过了10%,西部现有经济水平无法消耗掉如此多的劳动力,从而导致大量剩余劳动力涌向东部,其中高素质人才流失严重。从受教育水平来看,西部人口整体素质偏低,除新疆以外,2008年文盲人口占15岁及以上人口的比重都超过了全国平均水平,西藏甚至达到了46.8%。这种高素质人才的流失和东西部人口素质的差异也是地区经济差异不断扩大的原因。

4.相关政策法规不完善,区域政策未形成体系

目前的西部大开发政策虽然增加对西部建设的投入,但并没有形成稳定、规范的援助机制,存在着明显的阶段性和临时性特点;在这些投入资金中,中央用于平衡区域发展的无偿转移支付比例也较小,这都不利于持续开发西部[2]。此外,目前我国实行的西部大开发政策很多都是全国各地区共有的政策,并没有针对西部特有问题制定相关区域政策,地方政府的自主权也很少[3]。西部目前的各地方法规也还远远未达到市场经济所要求的健全的法规体系,从而导致其投资软环境跟不上投资硬件建设的脚步[4]。中央与地方、各省市之间相互协调仍存在问题,各地区为了维护本身利益造成了重复建设和产业同构,阻碍统一市场的形成。由上可知,我国自2000年起实施的西部大开发战略取得了一定的成绩,但东西部经济差异仍然很大。为进一步缩小差距,我国可以参考欧盟区域政策制定新的战略,推动西部大开发的持续深入发展。

表4 2008年西部人口增长率和受教育水平确规定 (单位:%)

二、欧盟区域政策的特点

欧盟区域政策起源于欧洲经济共同体成立之初,1957年的《罗马条约》即提出区域政策概念,在相关条款中涉及到了缩小地区差距问题,之后有些成员国也实施了各自的区域政策,但一直未形成共同体统一的区域政策。1973年,由于欧共体第一次扩大,地区差距突现出来,欧共体部长理事会决定实施共同体统一的区域政策,经过了几十年的发展,欧盟区域政策形成了其特有的体系,具体如下:

1.采用专门的援助工具

欧盟区域政策的调节工具主要有结构基金(包括欧洲地区发展基金-ERDF、欧洲社会基金-ESF、欧洲农业指导和保障基金-EAGGF和渔业指导金融工具-FIFG)、团结基金和金融手段。欧洲地区发展基金设立于1975年,最初是固定配额,后改为浮动配额,目的是通过对基础设施项目、生产性项目进行投资以及援助中小企业等方式促进落后地区经济发展。欧洲社会基金设立于1958年,目的是通过提供职业培训和就业帮助以促进就业。欧洲农业指导和保障基金设立于1962年,目的是帮助农业结构调整和农村发展。渔业指导金融工具设立于1993年,目的是帮助沿海地区渔业部门结构调整[5](P7—10)。最近进行的新一轮改革为集中区域政策援助对象,又将EAGGF和FIFG分离出去,保留了ERDF、ESF作为政策调节工具[6](P1—5)。团结基金设立于1993年,目的是通过增加对经济相对落后国家(人均GDP在欧盟平均水平90%以下,包括希腊、葡萄牙、爱尔兰、西班牙)环境和交通基础设施的投入以减少这些国家与其他成员国之间的经济差距[7](P3—8)。金融手段是指利于欧洲投资银行对落后地区提供优惠贷款。欧盟对入盟候选国提供了专门的入盟前援助,包括ISPA(相当于团结基金)、SAPARD(农业和农村发展行动计划)、和PHARE(援助中东欧计划)。

2.确定了明确的援助对象

结构基金的援助项目分为国家倡议和共同体倡议两种。国家倡议是指由成员国政府、地区或地方政府立项后向欧盟理事会提出申请的项目;共同体倡议是指由共同体主动立项并资助的项目,主要用于解决欧盟国家和地区的特殊问题。2000~2006规划国家倡议的援助对象包括3大类[8](P1—4):目标1是促进人均GDP低于欧盟平均水平75%的落后地区和偏远地区、人口稀少地区的经济发展和结构调整,对于不再满足2000~2006年标准的地区欧盟将仍然提供一定比例的资金用于过渡安排;目标2是资助面临结构问题的衰退地区进行经济和社会转型,其中也有一定数额的过渡资金安排;目标3是支持目标1地区外的教育和培训的现代化以及促进就业的政策。共同体倡议援助的项目包括以下几个方面:Interreg指促进跨地区合作和跨欧能源网;Leader指农村经济发展行动联系计划,Equal是为了反对劳动市场上的歧视和不公平待遇;Urban指促进衰退城市地区经济和社会转型。团结基金的援助目标上面已经提到,这里不再重复。2007~2013规划又将原有的国家倡议、共同体倡议以及团结基金的援助对象综合起来简化为三个,同时取消对“目标1地区外的农村发展和渔业部门转型”的援助[6](P1—6)。目标1是“趋同”目标,接近于现在的目标1;目标2是“地区竞争力和就业”目标,目的是在全欧盟范围内加强地区竞争力和促进就业;目标3称为“欧洲领土合作”目标,代替了现有的共同体倡议的目标。

3.针对各个地区不同情况制定了不同的援助政策

首先,欧盟针对各国不同情况规定了不同的配套资金比例④。第一,对于人均GDP低于EU25国平均GDP的85%的成员国以及偏远地区,ERDF和ESF配套资金比例的上限为85%。第二,对于其他受团结基金援助的目标1地区以及现在处在目标1地区而在2007年后在目标内的地区,ERDF、ESF配套资金比例的上限是80%,目标3地区和其他目标1地区为75%、其他目标2地区为50%。第三,欧盟还按照各国人均GNI差异制定了梯形的各国援助上限⑤(见表5)。最后,在未使用资金的回收方面,对于人均GDP低于EU25国平均GDP的85%的成员国在2007~2010年采用n+3规则,其余国家采用n+2规则⑥。此外,EU制定了特别条款,在必要时对个别成员国提供额外财政补助。

表5 2007~2013期间各国所获得的援助资金上限占GDP的比例

4.建立起完善的管理和监督法规和制度

欧盟区域政策经过长期发展形成了较完善的法规和制度。从项目立项到管理、监督以及最后的评估都有详细完整的体系和专门的机构管理,各机构职责明确,相互补充[10](P1—9)。欧盟在区域政策方面主要采用分权化原则,由欧盟制定援助资金的使用、管理和监督制定基本规则,成员国根据该基本规则进行项目规划和管理;除特殊项目外,具体项目的规划和管理的权利都下放给成员国;欧盟对成员国项目的执行情况进行监督并定期对成员国的项目进行检查,如果欧盟委员会发现成员国项目执行情况较差或管理和监督体系出现问题,那么欧盟将削减对该国该领域的援助或回收该项目未使用资金[11](P10—15)。这种方法既确立了欧盟和成员国各自责任,又有利于欧盟和各成员国之间的协调配合。而且欧盟在从具体的项目管理者转变成为整个区域政策的管理者,这样既有利于把区域政策的具体履行者确定在最适当的地区当局层次,使得成员国可以根据具体情况选择适合本国的项目,又有利于欧盟从大局出发执行或调整区域发展战略。此外,欧盟还简化了决策和管理方面的有关规定以加强决策效率[12](P6—12)。

5.根据实际情况不断完善区域政策

欧盟区域政策经历了四次改革:1988年欧共体对区域政策进行的第一次改革、1993年的第二次改革、1999年的第三次改革和今年即将进行的第四次改革。通过不断的改革,欧盟适时地根据实际情况变化进一步完善了欧盟区域政策。欧盟区域政策刚建立时仅有五个援助对象,只有ERDF、ESF、EAGGF三个工具,管理以共同体为主;随着希、葡、西、爱经济较落后4国的加入,欧盟又增加了团结基金;随后瑞典和芬兰的加入又设立了FIFG,且新定义了援助对象;1999年由于欧盟援助基金运行效率较低,欧盟又简化目标区,集中援助对象,并定义了入盟前援助为东扩做准备;考虑到中东欧10国经济发展水平较低,欧盟2006年的改革又进一步将援助对象简化为3个,集中发展落后地区,并针对不同成员国采用了不同的政策,同时由于欧盟区域政策在执行过程中暴露出中央地方分工不合理、效率低下等缺陷,因此欧盟采用了分权化和简化的管理方法以加强管理和决策的效率,达到合理分工。此外,每一期的援助金额也不断增大以满足越来越多成员国的需要。

总体而言,虽然欧盟作为一个区域性国际组织,其区域政策以指导性为主,需要欧盟和各成员国之间的协调配合,但从其结果来看,欧盟通过具有针对性的扶持措施以及完善的监督机制等方法在缩小欧盟内部差距方面取得了较好的效果,并通过改革及时解决出现的问题以及针对不同阶段制定不同的区域政策,形成了较为完善的政策体系。因此,我国可以借鉴其优点的同时,结合我国自身的情况,采用指导性和指令性政策相结合的方法,促进我国西部大开发的进一步发展。

三、欧盟区域政策对我国西部大开发的启示

1.通过确定明确的援助对象和政策工具,加大对西部落后地区的投入

由于政府援助有限而西部落后地区较多,因此我国在开发西部时可以仿效欧盟区域政策,针对受援地区制定明确的划分标准和专门的援助工具,从而使援助资金正常化和受援地区集中化,保证有稳定足够的援助资金用在最需要且效率最高的地区。此外,我国可以针对每个受援对象设立一个专门工具,每个工具都侧重解决不同问题,从而保证每个问题的解决都能获得稳定可靠的资金来源。

首先,将大部分政府援助用于经济发展水平在一定标准以下的落后地区(农村、偏远地区、资源贫乏地区等),尤其要注重加强交通、能源、通讯和环境基础设施等建设,以激发这些地区的发展潜力和消除环境对经济增长的负面影响。其次,将促进产业结构升级和鼓励所有制结构多样化作为西部大开发的另一重点,必要时可以考虑采用一定的强制指标。我国应将促进农业和农村发展放在重要位置,通过加强农业现代化来提高农业生产率,同时要大力发展非农产业,从而降低第一产业的比重,同时吸引东部制造业向西部转移,增加第二产业比重和竞争力以及致力于第三产业的发展。在调整所有制结构方面,我国要加快推动国有企业改革,扶植私营企业的发展、同时为三资企业创造环境以吸引外商投资。最后,加强科技创新和人力资源开发。我国应将援助重点从理论创新向应用创新转移,同时提高相关产业和企业的竞争力。同时我国应加强对教育和培训的投资,鼓励民间开展职业技能培训,培养出适合的人才,解决高素质人才不足以及大量劳动力外流的问题。

2.针对各个地区不同情况制定不同的援助政策,使政策发挥最大效用

首先,西部自然资源很丰富,劳动力和土地资源也具有价格优势,我国政府在制定援助项目时应该根据各省市具体情况重点促进各地具有比较优势的产业的发展。例如四川的水能和矿产资源很丰富,可以建立水电站,矿业;甘肃可以开展旅游业等。其次,参考欧盟区域政策的附加性原则,国家在加大对西部援助的同时,可以硬性规定地方政府需给予配套的资金,通过加强地方政府的参与度来加强地方自主发展能力,但可根据地方政府财政能力的大小制定不同的配套资金比例。例如,对于人均GDP较高的新疆、内蒙古、重庆可以要求地方政府给予较高的配套资金比例,对于贵州、甘肃等人均GDP较低的省市则要求较低的配套资金比例。总而言之,要根据各地实际情况制定配套资金比例。最后,考虑到西部地区比较落后,各地区政府管理水平、资金吸收能力较低,过多的财政转移支付会导致资金运用效率低下和政府管理无法满足需要的情况。因此应根据西部地区实际能力对各省市采取援助封顶以及差别上限的措施;同时可以制定特别条款,提供特殊补助以解决各地出现的特殊问题。

3.完善相关法规和体制,处理好中央与地方以及各地方之间的关系

欧盟的经验显示,制定明确而完善的区域政策有助于缩小地区差距。而建立专门机构、完善相关法规、中央地方形成合理分工则有利于区域政策更好的执行,是增强落后地区自我发展能力的一条有效途径。我国也可效仿欧盟的做法,就西部大开发制定专门针对西部特殊问题的政策,建立一套完整的体系并制定相应的法规,而且设立专门机构来管理和实施。在明确中央和地方各自责任的情况下适当下放权力给地方政府,扩大西部地区政府的自主调控、管理权,形成中央和地方相互协调的局面。例如地方政府在遵守中央规定的大原则下可以自主进行经济决策等,而中央只是定期对项目进行检查。地方政府所获得的这种弹性可以促使其选择适合本地区发展的项目,有利于加快本地区的经济发展和加强援助资金的效率。此外,地方政府也应加强体制改革。伴随西部长期的经济落后的体制落后是西部大开发的一大障碍。为配合中央采取的区域政策,地方政府也应改革完善地方法规和政策,尤其要注重加强各地区之间的合作。

4.注重与其他相关政策的配合,并根据实际情况变化及时调整西部大开发战略

我国在加强对西部无偿援助的同时,也要加强其他相关政策的配合。在金融投资方面,向西部提供优惠贷款、培育西部金融和资本市场。在财政税收方面,向西部提供税收减免和税费返还等优惠政策,同时通过实施差别税收政策促进一些适合西部发展产业向西部转移。在加强西部对外开放度方面,在加强投资环境的同时对外商投资于西部提供更多的优惠政策。在人力资本开发方面,应在加强人才培养的同时改革西部地区人事管理制度,完善激励机制,形成引进人才与人力资源优先积累的良性机制。

我国应学习欧盟区域政策,根据实际情况变化及时调整西部大开发战略,在不同阶段制定不同的援助重点。例如在西部大开发之初,以加强基础设施建设和发展农村为主,从而解决贫困问题,并为经济发展打下良好的基础,在经过了一二个五年规划后,应将政策目标转移为以经济结构转型为主,加强非农产业的发展以减少第一产业比重、发展特色产业以提高有发展潜力的第二产业的比重并加大服务业发展的力度。在经济结构得到一定程度的优化后,可以考虑对发展潜力较大的地区提供一定的优惠政策,从而形成增长极以带动整个西部的发展。同时在实施西部大开发战略的过程中,如果出现不能预见的情况,我国应及时调整战略以保证西部大开发的顺利进行。

注释:

①西部包括12个省市:广西、内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆,土地面积686.7万平方公里,占全国的71.5%;人口3.71亿,占全国人口的28.7%。

②该比例分别为第一产业∶第二产业∶第三产业。

③指一定时期内一个国家或地区进出口总额占GDP比重。

④根据附加性原则,在共同体援助资金之外,成员国须提供配套资金。

⑤由于波兰货币正处在考察期,因此波兰在2007~2009年间所获援助上限为1.04规定上限,保加利亚和罗马尼亚也照上述规定办理。

⑥指所有援助的资金必须在划拨后两年内用完,如果没有用完则由欧盟收回未用完的部分。

参考文献:

[1] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2009.

[2] 李周.西部大开发与中国的发展[J].开发研究,2009,(1):36—47.

[3] 纪尽善.继续深入推进西部大开发的对策与建议[J].经济界,2009,(3):9—15.

[4] 李娟.我国区域经济发展差距与政策调整[J].当代经济,2009,(9):88—89.

[5] European Commission.Structural Funds in 1994[R].Brussels:EU,1996.

[6] European Commission.Investing in Europe's Member States and Regions[R].Luxembourg:Official Publications of the European Communities,2006.

[7] European Commission.Cohesion Funds in 1995:Summary of The Annual Report[R].Luxembourg:Official Publications of the European Communities,1996.

[8] European Commission.Structural Funds 2000-2006:Eligible Areas and Financial Breakdown[R].Luxembourg:Official Publications of the European Communities,1999.

[9] European Union.Presidency Conclusions of European Council[Z].Luxembourg:Official Publications of the European Communities,2005.

[10] European Commission.Annual Activity Report 2007 of DG Regional Policy[R].Luxembourg:Official Publications of the European Communities,2008.

[11] European Commission.Information and Communication Plan 2009[R].Luxembourg:Official Publications of the European Communities,2009.

[12] European Commission.Annual Management Plan 2009[R].Luxembourg:Official Publications of the European Communities,2008.

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