轨道交通：浙江重大的战略选择

文/刘亭

（作者为浙江省政府咨询委员会副主任、浙江省发展规划研究院院长）

图/金川

浙江要全力打通省际高速铁路通道，积极构筑省内城际轨道环网，加快建设都市圈内部轨道交通网络，逐步形成层次分明、内通外畅、技术先进、装备一流的轨道交通网络

轨道交通是指采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称。按照服务范围，轨道交通一般可以分为铁路干线、城际铁路、城际轨道交通、城市轨道交通四个层次①铁路干线指为国家铁路网服务的轨道交通线路，包括普通铁路干线、长大客运专线、铁路支线等；城际铁路指专门为某一都市圈内客流服务而修建的客运专线，包括中短途客运专线、城际高速铁路等，其主要功能是承担都市圈内主要中心城市间的客流服务，以中短途运输为主；城际轨道交通指为某一都市圈内各个城市和重要城镇服务的轨道交通线路，其主要功能是为都市圈内联系紧密且距离较短的城镇间提供便捷、快速、大运量的客运系统；城市轨道交通指为某一城市内部的旅客出行服务的轨道交通线路，广义上包括地铁、轻轨、独轨交通、有轨电车、中低速磁悬浮列车、市郊铁路等多种有轨交通方式，其主要功能是承担城市内部客运服务，满足城市内部居民日常交通需求。。作为一种符合可持续发展理念的交通方式，轨道交通与其他交通方式相比，具有运能大、快速、节地、环保、安全、舒适等诸多优点。优先发展以轨道交通为骨干的城际、城市公共交通系统，被世界各国公认为解决城际、城市交通问题的根本出路。浙江加快谋划和发展轨道交通，是提升区域竞争力、促进都市圈经济发展、实现经济社会可持续发展的重要战略选择。

我国正迈入轨道交通高速发展期

目前，世界上运行时速在200公里以上的新建城际高速铁路营业里程约4400公里，主要为日本的新干线、法国的TGV列车和德国的IC列车，加之运行时速200公里的线路，总营业里程约15000公里。随着武广高速铁路的投入运营，我国已经开通高速铁路客运专线8条，总里程突破2830公里，是世界高速铁路运营里程最长的国家。同时，郑西、福厦等一大批重点工程即将陆续完工，开工建设的客运专线及城际铁路项目已超过40项，建设规模超过1万公里。未来3年，我国以“四纵四横”为骨架的高速铁路将覆盖全国90%以上人口，连接所有省会及50万人口以上的大城市，中国各大城市将以北京为中心形成1小时至8小时交通圈。根据2008年重新调整的《中长期铁路网规划》，到2020年，我国时速在250公里以上的铁路里程将达1.6万公里。

从城市轨道交通看，目前世界上有51个国家建成运营地铁及轻轨线路总里程约9000余公里，加之更为庞大的市郊铁路和城际轨道交通网络，轨道交通已成为各国大城市和都市圈重要的客运交通方式，部分地区出行分担量占城市公交运量的50%以上，有的甚至达90%以上（见表）。我国从1965年开始修建北京地铁一期工程，在经历了1995年和2002年的冰冻期以后，自2005年开始进入了高速发展时期，目前已有10座城市建成运营31条城市轨道交通线路，总里程约800余公里，有约27个城市正在筹备建设城市轨道交通，其中22个城市的轨道交通建设规划已经获得国务院批复。至2015年前后，北京、上海、广州等22个城市将建设79条轨道交通线路，总长约2260公里，总投资约8820亿元。我国城市轨道交通发展的规模和速度正进入史无前例的高速发展期，并已成为全世界最大的城市轨道交通建设市场。

相比之下，浙江轨道交通发展正处于追赶阶段。城际轨道交通方面，沪杭、杭宁、杭甬客运专线正在建设，杭长客运专线刚刚举行开工仪式；城市轨道交通方面，目前杭州的地铁一号线尚在建设当中，将于2011年建成，宁波轨道交通1号线一期工程已经开工，预计2014年建成。到目前为止，全省尚未有一条投入运营的真正的轨道交通线，为此应抓住机遇，加快发展。

必要而迫切的战略选择

（一）轨道交通是符合浙江省情的交通方式

世界部分大城市轨道线网密度及万人拥有轨道线网长度

——用地省、运能大的特点有利于缓解浙江土地资源的紧张。一条轨道交通线与一条16车道的公路具有大体相同的运输能力。而在同等运力下，轨道交通用地约为普通公路的1/8、高速公路的1/3。而浙江陆域面积占全国的1.06%，人口占全国的3.58%，加之浙江地形复杂（山地和丘陵占70.4%）和大量的外来人口，因此，土地资源在浙江显得尤其珍贵，轨道交通节约用地的比较优势理应在浙江省得以充分发挥。

——能耗少、污染低的特点有利于缓解浙江节能减排压力。从单位运输量的能耗看，轨道交通仅为公共汽车的3/5、小轿车的1/6，具有明显的节能效果；由于城市轨道交通采用电力驱动，基本不产生废气污染；噪声属集中型，易于治理。而浙江由于节能减排基数相对较小，完成国家统一的节能降耗目标要求压力更大。同时，随着人们生活水平的提高，浙江自身对节能减排的要求将进一步提高，要解决城市空气污染问题，必须减少汽车尾气排放，因此环保型的轨道交通方式值得在浙江大力发展。

——速度快、安全性高、舒适性好的特点有利于提高运输效率。一般列车运行速度可达到200公里/小时左右，远高于高速公路；城市轨道交通速度在40公里/小时左右，一般是公共汽车的2倍。由于采用了更高的技术标准和更严格的管理措施，轨道交通的安全性极高，单位运输量的事故率远小于其他各种运输方式。同时，轨道交通可实行公交化运行，在速度快的同时具有准点、舒适、可靠等优势，有利于提高运输效率。

（二）发展轨道交通有利于推动都市经济圈发展

随着区域经济一体化发展，城市化进程加快，大都市发挥着越来越重要的带动作用。大运量、快速化的轨道交通将改变大都市区的发展形态，使中心城市的服务功能向周边城市辐射的范围扩大，进一步加强大城市的极化作用，使单一的城市向杭、甬、温、金—义四大都市经济圈演变，使其成为带动全省率先发展、转型发展的战略区域。“十二五”期间，浙江将建设20个左右区域中心城市、200个左右的中心镇，而轨道交通将通过对区域用地开发、人口分布格局的引导，使城镇沿轨道交通走廊轴向伸展，大大拓展大中城市的发展框架，紧密各功能组团和城市群间的联系，缩短都市群内城市的空间距离，使城镇关系更加密切。这也是实现新型城市化道路的重要战略举措。“中心城市+卫星城+轨道交通网络”已成为很多国际化大都市空间布局的战略选择。

对于城市内部而言，城市轨道交通的建设突破了传统意义上“地表-天空”的二元城市发展域，拓宽到“天空-地表-地下”三元城市发展域，实现了地下资源的多层次利用，拓展了城市的发展空间。

（三）发展轨道交通是完善全省综合交通体系的重要环节

浙江目前各种运输方式发展不平衡，其中铁路发展明显滞后。到2008年底，全省铁路营运里程1268公里、公路里程103652公里、内河通航里程9695公里。2008年浙江铁路客运量所占比例仅为3.31%，而公路客运量所占比例高达94.3%，浙江人均铁路长度仅为0.26公里/每万人，不足全国平均水平的1/2，而与美国相差近30倍。根据综合运输协调度系数计算，2006年浙江铁路、公路、水运的综合运输协调度为-0.5436（变化区间为-1～1，越接近1则协调性越高，反之亦然），说明三种运输方式的综合协调性不高，而且从三个子系统看，铁路的协调度为最低（-0.7188），处于制约区间，这与全省铁路尽头路多、里程少、网络化程度低是一致的。为此，尽快形成快速便捷、功能完备的综合交通体系，已迫在眉睫。大运量、低能耗、快速安全的轨道交通理应在其中发挥更大的作用。

（四）发展轨道交通是带动经济发展的重要举措

发展轨道交通能推动轨道沿线的土地开发，带动沿线地区房地产、工商业的发展，促进轨道交通车站周边及沿线商贸经济的繁荣发展。由于沿线地区的繁荣，吸引着市民的出行、居住，如此又推动了轨道交通的发展及客流量的增长。这种相互推动、相互促进的共赢局面，经过若干年的发展，在轨道交通沿线便可形成轨道交通经济带。另一方面，轨道交通作为一项投资大、带动性强的基础设施工程，加快发展不仅可以直接拉动投资，其庞大的装备、技术需求更可以带动大量的相关产业发展和技术进步，促进浙江装备制造业的发展。

发展已具备良好条件

从经济条件看。据联合国有关组织研究推荐，一个城市的基础设施投资，占该城市GDP的3%-5%比较合适；而包括轨道交通在内的公共交通的投资，占该城市基础设施投资的14%-18%较为合理。若将公交投资的80%作为轨道交通投资的份额（即每年约0.72%的GDP规模用于轨道交通建设），及轨道交通平均每公里投资按3亿元推算，当一个城市GDP达到500亿元以上就有条件建设轨道交通。国务院办公厅发布关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发[2003]81号）规定，现阶段我国城市申报发展地铁的基本条件为：地方财政一般预算收入在100亿元以上，生产总值达到1000亿元以上；申报建设轻轨的基本条件为：地方财政一般预算收入在60亿元以上，生产总值达到600亿元以上。2008年，浙江11个地级城市中已有7个城市GDP超过1000亿元、地方财政收入超过100亿元，另有湖州市GDP超过1000亿元、地方财政收入超过70亿元。因此，从经济总量和地方财力来看，浙江多数城市已具备建设城市轨道交通的基本条件。

从城市人口规模看。通常认为，城市人口在150万以上建设轨道交通才是合适的选择。国办发 [2003]81号文规定，我国申报建设地铁的城市，城区人口应在300万人以上，建设轻轨的应在150万人以上。目前，浙江已有杭州、宁波、温州、台州四个城市的市本级辖区人口超过150万人，其中杭州和宁波市超过300万人。要是考虑各城市的实际经济联系和空间形态，以各地城市发展态势和规划框架来分析，加之日益庞大的外来人口，浙江则有更多的城市人口规模超过150万人的基本条件。况且从国外轨道交通建设来看，城市人口规模也不是硬指标，相当多欧洲城市人口不足100万人也修建了轨道交通。

从技术装备条件看。轨道交通建设对装备技术的要求较高，同时为促进装备制造业发展，我国规定城市轨道交通项目建设的设备国产化率必须在70%以上。浙江装备制造业较为发达，相关专业技术研究力量雄厚，已成为我国轨道交通建设的重要力量，不仅为浙江加快轨道交通发展创造了良好条件，同时通过参与支持浙江轨道交通建设，互促共进，也有利于进一步提升浙江装备制造业和相关技术的发展和提升。

发展思路和框架设想

（一）发展思路

紧紧围绕“三带三圈一群两区”省域空间发展格局，重点突出杭、甬、温、金—义四大都市经济圈，充分衔接《中长期铁路网规划（2008年调整）》、《长江三角洲地区城际轨道交通网规划》和其它运输方式，全力打通省际高速铁路通道，积极构筑省内城际轨道环网，加快建设都市圈内部轨道交通网络，分层布局、相互衔接，统一规划、分步实施，逐步形成层次分明、内通外畅、技术先进、装备一流的轨道交通网络，切实提高轨道交通在综合运输体系中的地位和分担率，全面适应和引导浙江空间演进、城市发展以及居民出行的需要。

（二）框架设想

——省际高速铁路。在温福铁路的基础上，加快建设沪杭、宁杭、杭长客运专线，规划研究苏嘉、湖苏湖、杭徽等城际铁路，逐步形成“一省（市）至少一线”的对外省际高速铁路通道，并顺畅连接国家“四纵四横”铁路客运专线，全面融入长三角，切实强化与珠三角、环渤海以及中西部地区的联系。

——省内城际轨道交通。以杭甬客运专线、杭长客运专线、甬台温铁路和金温铁路扩

能改造工程为骨架，形成贯通环杭州湾、温台、金衢丽三大产业带，杭州、宁波、温州、金—义四大都市经济圈的城际轨道交通环网，抓紧形成省会到设区市2小时轨道交通圈。同时，积极规划研究杭温（沿诸永高速公路线位）、甬（或台）金等城际轨道交通线，进一步提高浙江城际轨道交通网络的密度，力争形成全省1小时交通圈。

——都市圈城市内部轨道交通网络。重点围绕杭州、宁波、温州、金—义四大都市经济圈，加快杭州、宁波地铁建设进度，适时启动温州和浙中城市群轨道交通线网建设，同时逐步向都市圈内部各中小城市延伸，构筑大运量、快速度、节能环保的都市圈轨道交通体系，力争使轨道交通成为各大都市圈内部最重要的客运交通方式。

加快浙江轨道交通发展的几点建议

明确轨道交通发展战略。轨道交通是一个庞大的系统工程，涉及到区域统筹、城市发展的方方面面，同时作为一项重大的基础设施体系，轨道交通的建设更会影响区域、城市发展的空间格局和发展模式，尤其是对道路、铁路、水路等其他交通方式更将带来直接的影响。为此，是否发展、何时发展轨道交通应在全省的战略高度予以明确。一旦确立发展轨道交通的战略目标，更应强化宏观协调衔接工作，统一思想、达成共识，并且在区域统筹、城市建设以及其他交通网络体系发展中予以体现和衔接，超前谋划，未雨绸缪。这样既为浙江轨道交通发展创造良好的客观环境和建设条件，同时也避免各种运输系统的相互矛盾或重复浪费。

编制轨道交通发展规划。轨道交通是一种具有多种比较优势的快速客运交通系统，但同时也具有一次性投资大、运行费用高、社会效益好而自身经济效益差的显著特点，发展轨道交通必须在城市规模、客流需求、经济实力、地质条件等方面具备相应的条件，盲目发展也会适得其反。因此，要促进浙江轨道交通快速、健康和有序发展，首先要切实做好规划编制工作。通过规划，明确浙江轨道交通发展目标，谋划全省轨道交通网络的网络结构和发展规模，研究主要轨道交通项目的线路制式、建设标准和时序安排，研究城市轨道交通与城际轨道交通、轨道交通与其他交通方式的衔接方案和换乘枢纽等，从而实现浙江轨道交通的科学性。

探讨多元化投融资方案。轨道交通项目具有投资规模大、建设周期长、投资回报慢和盈利水平低等特点，资金保障是浙江轨道交通发展面临的现实问题。为此，国务院《关于优先发展城市公共交通的意见》明确指出：“要积极探索改革建设、运营和投融资体制，增加投入，促进轨道交通健康发展”。浙江省的城市轨道交通建设可以借鉴其他地区的经验，积极探索新的运作模式，即“政府主导、市区共建、多元化运作、多渠道筹资”。该运作模式包括：一是由政府制定规划，确定建设目标，并提供一定比例资本金；二是将地铁建设与沿线土地开发相结合，发挥沿线区政府的积极性，资本金由市、区政府共同投入；三是综合运用授予地铁车站内空间与沿线土地的房地产开发权、商业广告特许经营权、商业零售特许经营权、投资回报补偿等多种方式，通过公开招标广泛吸收海内外企业投资建设；四是广泛利用低利率银行贷款、信托资金贷款、发行企业债券、国外政府贷款、资本证券化等多种建设资金渠道；五是地铁票价实行差额票款制度，使地铁企业实现自负盈亏，并具备资本运作的基本条件。

加强理论研究和装备技术开发。充分借鉴国内外的先进经验，加强理论研究和装备技术开发工作。坚持自主开发与引进技术相结合，加速浙江装备技术升级，提高设备制造能力；加强轨道交通规划、设计、施工、运营等各个环节的理论创新，合理选择线路敷设方式、车站形式和换乘方式，采用科学的运营组织模式等措施，降低工程造价和运行费用；加强地质环境和地质灾害评估等前期工作，建立符合浙江省情的轨道交通安全体系和突发事件应急机制，提高灾害防御和应急救助能力，切实保障轨道交通建设、运营安全，等等。

浙江正在组织编制国民经济和社会发展第十二个五年规划，谋划发展轨道交通是浙江新一轮空间结构优化和产业层次提升的重大举措，涉及全局、影响深远。我们完全有必要、也有能力，挟“十一五”后期全省大规模启动高速轨道交通建设的有利时机，进一步深化认知、达成共识，科学规划、合理布局，创新管理、强力推进，为规划建设一个以轨道交通为亮点和新增长点的综合交通运输体系而努力奋斗！