中国区域开发政策的效应分析

李 慧

（中共四川省委党校，成都 610072）

1 中国区域政策的演变

改革开放以来，根据政策重心的不同，可以将我国的区域政策划分为三个不同阶段的政策：

第一阶段（1978～1990年），区域政策的重心主要在于注重经济增长。中央政府考虑到区位条件、产业基础、投资效率及资源因素的约束，制定了以东部沿海地区为重点的非均衡区域发展战略。

第二阶段（1990～1999年），区域政策的重心在于注重效率兼顾公平。第一阶段的发展战略应该说取得了一定效果，但随着地区经济差距的逐步扩大，1990年以后，非均衡发展战略受到了多方面的挑战，如能源与原材料供应的不足迫切要求加快中西部地区的开发；各地方政府受经济利益驱使而造成的地区产业结构趋同现象日益严重等问题，使得中央政府在考虑经济增长的同时，不得不考虑经济发展的公平问题。中国区域政策的重心由东部沿海地区的带状式发展演变为“以东部带动中部及西部”的轴线式发展模式。

第三阶段（1999年以后），区域政策的重心在于注重公平。这一发展阶段也经历了两个时期，第一个时期是面向整个西部地区的整体发展阶段（1999～2003年），即西部大开发战略阶段；第二个时期是面向聚焦区域的发展阶段，即东北老工业基地的振兴（2003年以来）。中央政府在继续实施西部大开发战略的同时，2003年10月，党的第十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地”。这一区域开发战略的提出意味着在进行西部大开发的同时，东北老工业基地的振兴也正式开始，与之相对应的是全方位的区域开发格局。

所以，通过中国区域政策重心演变，我们大致可以得出这样的结论：中国区域政策重心伴随着开放格局的演变处于以促进经济增长、提高整体经济实力和经济社会全面协调发展为目标的这样一条路径之中。

本文主要以第三阶段的区域开发战略为讨论对象，探讨西部大开发及东北老工业基地调整和改造思路的效应及其对中国经济社会发展的影响。

2 中国区域政策的整体效应分析

关于区域政策效应，目前学术界还未形成一致的定义，从国外有关区域政策有效性的理论来看，一个有效的区域经济政策，与经济发展的不同阶段下政策的目的是分不开的，并且随着政治、社会、技术、经济环境的不同，有效区域政策的要求也会不断发生变化。

区域政策的整体效应主要表现为经济增长、就业增长等方面，本文主要以经济增长作为评价指标。

从经济总量上看，我国以经济增长为目标的非均衡发展战略应该说取得了预期的成效。东部沿海地区占全国经济总量的比重保持着上升的态势，如表1所示。

从表1可以看出，东部地区占全国GDP比重多年来都保持在50%以上的水平，并呈上升态势，从1980年的51.13%逐步上升到1985年的51.96%、1995年的55.54%和1999年的56.59%。与全国经济增长水平相比较，东部地区基本上快于全国平均速度，从而使得中国的经济总量与整体实力逐步提高。而与此相反的是中西部地区的经济总量基本上呈现出下降趋势，特别是中部地区，从1980～1999年的20年间，下降了近5个百分点，西部地区也下降了1.16个百分点。

表1 主要年份东、中、西部地区占全国经济总量（GDP）比重表 （单位：%）

1999年之后，区域发展及区域政策的重心开始转向西部，西部地区投资和经济加快增长，但西部地区占全国GDP的比重仍略有下降，从2000年的17.13%下降为2002年的17.01%。中部地区的经济总量增长也呈下降趋势。2003年10月党的十六届三中全会后，在进行西部大开发的同时，东北老工业基地的振兴也正式开始，中西部地区经济总量占全国的比重呈进一步下降趋势，如表2所示。

上述分析说明：1978年以来我国区域政策在促进经济增长方面起到了非常重要的作用，但却逐步扩大了区域差距；自西部大开发以来，虽然区域政策的目标是在一定程度上缩小区域差距，但区域差距还在继续拉大。

表2 西部开发后主要年份东、中、西部地区占全国经济总量（GDP）比重表（单位：%）

3 西部大开发及东北老工业基地振兴战略的主要效应分析

区域开发战略对整个国家以及东、中、西部、东北地区会产生不同的效应，我们假设：国家的宏观效应为A，国家内部东、中、西、东北老工业基地四个区域的效应分别为B、C、D、E，不同的制度安排和区域政策可以有六种结果：最好的结果是 A＋、B＋、C＋、D＋、E＋，即国家的宏观效应为正，每个区域的效应也为正；次优的结果是四正一负；最坏的结果是五负。

3.1 西部大开发政策的三个主要效应分析

3.1.1 西部大开发的A效应（国家宏观效应）分析

西部大开发的A效应具体而言主要体现在以下几点：

（1）国家的整体经济实力增强，城乡居民生活水平显著提高，人们的精神面貌显著改善。西部大开发以来的六年多时间里，国内生产总值年均增长9.6%，比“九五”期间的8.3%提高了1.3个百分点；城乡居民生活状况得到明显改善，农村贫困人口逐年减少。

（2）实施西部大开发能扩大国内有效需求，实现经济持续快速增长。实施西部大开发战略，加快西部地区发展，通过发展特色经济，提高人民生活水平，可以有效地扩大国内投资和消费需求。

（3）实施西部大开发战略能使我国逐步适应世界范围经济结构调整，提高国际竞争力。实施西部大开发战略，加快西部地区发展，充分发挥这些地区市场潜力大、自然资源丰富和劳动力成本低的比较优势，可以为加快全国经济结构调整和产业升级提供广阔的空间，为东部地区的发展提供市场和能源、原材料支持，为东部地区的经济结构调整创造条件。

（4）西部大开发关系到中国经济和政治的发展与稳定。西部地区的自然资源优势对中国制造业的整个产业链有影响。西部地区制造业的发展关系到中国是否能有效开辟国内市场需求和提升“中国制造”整体竞争力的问题。

（5）西部大开发将逐步提高西部地区人民的福利水平，缓解东西部发展差距形成的民族矛盾。广大西部省区地处祖国边疆，是少数民族集中聚居的地方。维护和保持民族地区的经济发展和社会稳定，很关键的一条，就是不断加快这些地区的经济发展和社会进步，进一步巩固和发挥平等、团结、互助的社会主义民族关系。

（6）加快西部地区经济的发展，有利于全国合理地配置资源，提高资源利用效率。

3.1.2 西部开发政策的B（东部）效应分析

（1）西部大开发重大过程项目对东部地区的利益转移。以“西气东输”为例，该工程对东部地区的利益转移主要集中在三点：第一，弥补能源的缺乏，优化能源消费结构，改善生态环境；第二，对产业结构的巨大影响。天然气除了作为工业、民用能源之外，还可以作为发电燃料、化工原料。大量优质天然气的输入有助于东部地区新兴产业的兴起和繁荣；第三，对城市基础设施建设的促进。

（2）实力、条件不均等的市场竞争，有利于东部企业拓展市场。《中国区域竞争力发展报告》选取九大要素（总体经济、对外开放、产业、政府管理、基础设施、环境、管理科技、人力资源与生活质量）为各省竞争力作出的综合排名，结果是这样的：在1985～2005年间，东部地区省（市）竞争力的平均排名在全国总排名前十位的共9个省（市），他们是北京、上海、广东、天津、江苏、浙江、福建、山东和辽宁。从2005年的综合排名看，东部11个省（市）中，只有河北和海南属于竞争力次弱的省（市），其余9个都属于竞争力极强的省（市）；东部地区11个省市的平均排名为7.3位，远在全国的16位之前。这说明东部地区的整体竞争力很强。而西部地区在这20年中没有一个省份进入全国总排名中的前十位，陕西、新疆、四川三个省（区）平均排名在全国的第11—21之间徘徊，其余的省（区、市）都在第21位以后，2005年稍有好转，除陕西、新疆和四川外，内蒙古和重庆也进入了前21位，分列第17、18位。从2005年的综合排名看，陕西、新疆、四川、内蒙古和重庆属于竞争力次弱的地区，其余7个西部省（区、市）都属于竞争力极弱的省份，占全国竞争力极弱省份的70%。

（3）西部在国家可持续发展和环境保护方面占有举足轻重的地位，可以说，凡是涉及国家可持续发展和环保事业大局的事，都需要西部地区作出奉献或牺牲，而保护的成果发达地区可以无偿享用。

3.1.3 西部大开发的D（西部）效应分析

（1）西部地区经济总量明显增加，增长速度不断加快。西部12省（区、市）连续四年权社会固定资产投资增长高于全国平均水平，也高于东部省 （市）。西部地区与东部地区间GDP增长速度差距也在逐步缩小。

（2）西部工业生产速度不断加快，经济效益明显回升。9年多来，西部地区以重点项目和技术改造为重点，加速推进工业化进程，工业生产和经济效益保持同步增长，并形成了一批具有地区资源优势、区域优势的产业群，以煤炭、水电、天然气、石油、有色金属、棉花、糖料、水果、农畜产品加工为主的支柱产业，为西部地区工业增长注入了新的活力。

（3）科技、教育和社会事业加快发展，人才开发力度加大。近年来，国家在西部地区累计安排科技开发项目2100多个，安排近万所农村中小学危房改造，支持建设25所高校基础设施和152所大学的计算机校园网、500多所县级优质普通高中以及中小学现代远程教育示范试点等工程。广播电视接受装置和一批基层文化设施也配套到位。中央国家机关还加大了对西部地区干部培训的力度，与西部地区交流的人数增多。中央组织部、团中央、教育部等组织实施了博士服务团、大学生志愿服务西部等活动。

（4）西部城乡居民物质财富有所增加，1999～2008年底的9年间，各地区城镇居民收入增速差距缩小。2008年，中部、西部和东北地区城镇居民家庭人均可支配收入分别与东部地区城镇居民家庭人均可支配收入之比为65%、64%和65%。城镇居民家庭人均可支配收入前10位的省市中，有8个为东部省市，其中上海、北京、浙江城镇居民家庭人均可支配收入均超过2万元。西部地区城镇居民家庭人均可支配收入水平总体较低，城镇居民家庭人均可支配收入后10位的省市中，有7个为西部省市，比上年减少1个。东部、中部、西部和东北地区城镇居民家庭人均可支配收入同比分别增长11.9%、11.7%、10.4%和11.3%,最快增速比最慢增速高1.5个百分点，比上年缩小1.2个百分点。

（5）西部开发后东西部生活质量差距的进一步扩大，可能形成新的民族矛盾。表4是西部开发实施后的8年间东、西部和全国城镇及农村居民人均可支配收入，从中可以看出，西部大开发8年后东西部之间人均收入的差距几乎没有好转。

（6）实施西部大开发9年多来，虽然国家财政在徐步地区投资明显增加，但国内民间资金和外商投资并没有大规模跟进。商业银行的战略调整以及受投资回报率的影响，导致西部地区许多中小企业贷款十分困难。主要原因在于西部大开发中缺乏必要的产业支撑，无法有力地吸引国内外资金的大量投入。

3.2 东北老工业基地振兴战略的E效应分析

实施振兴东北战略三年多来，东北地区发展活力明显增强，遏制住了前些年经济下滑的势头，呈现出良好的发展态势，广大干部群众的精神面貌也发生了巨大变化。据国务院振兴东北办负责人说，东北地区有望崛起成为继珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区之后的中国第四经济增长极。东北老工业基地振兴战略的E效应主要体现在以下几个方面：

（1）结构逐步优化。随着振兴老工业基地政策效应显现，东北三省经济保持较快增长。扭转了与发达地区发展差距越拉越大的趋势。总量增长的背后，经济结构也进一步优化。从去年东北地区的投资结构来看，固定资产投资主要集中在国家鼓励发展的产业和基础设施建设，较好地贯彻了国家产业政策。

（2）国企改制攻坚战悄然告捷。加快体制和机制创新是实现老工业基地振兴的关键。在国有企业比较集中的辽宁省，70%以上的国有大型工业企业实现股份制改造，95%的国有中小工业企业完成产权制度改革。

（3）区域合作逐渐加强。东北地区虽有血脉相通的地域文化，区域经济发展中仍凸显条块分割、产业结构趋同、生态环境保护缺乏有效协调等问题。随着振兴东北老工业基地战略的推进，“全面振兴须有实质性的区域合作作为支撑”渐成共识。如今，东北地区省际、城际等区域经济合作逐渐紧密。

4 结论与启示

国家的落后地区开发政策会对整个国家以及发达地区会产生不同的关联效应。综合上述实证区域政策效应的分析可以得出结论：中国区域政策能够在整体上有效地促进区域经济的快速增长与发展，同时也增强中国经济的整体实力。但区域政策的制定要注意每个区域经济发展的阶段性和其自身规律，在按照市场规律促进发达地区形成“扩散效应”的同时，也要培育不发达区域自身的产业，从而更好地增强梯度转移效应，缩小区域间发展差距。

实施西部大开发、东北老工业基地的改造等战略的目的是为进一步缩小地区差距，提高全民的福利水平，解决社会经济发展带来的公平问题。但是，由于受到经济发展阶段和自然条件等因素的限制，即使这些地区有很强的“后发优势”和区域政策支持，还是需要一段时间才能走出贫困和落后。因此，中央在实现区域间体制环境的统一、提高全国基本公共服务的均等化水平、推动地方政府间的区域经济合作等政策方面还有待于进一步加强。

目前，虽然西部地区、东北地区的发展速度正在接近、甚至有的地方超过东部发达地区。但必须承认，曾经支撑东部发达地区经济增长的原动力，有相当一部分是靠高投入、高消耗和高污染的粗放型经济增长方式实现的。目前，东部发达地区的经济发展正经历着从“速度东部”向“效益东部”的跨越。东部发达地区的经济发展目标不再仅仅是单一的经济增长率，而是在以人为本、全面协调可持续的科学发展观指引下的复合型目标。西部地区、东北地区，包括中部地区在追赶东部发达地区的同时，如何借鉴这些发达地区的经验和教训，处理好经济与生态、资源、社会的关系，更多地让能源消耗、环境改善、区域协调、社会福利等综合指数融入到GDP中，让经济变得更加具有生命力，仍是一个重大的课题。

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