中国救灾实力有多强?

王 婧 刘艳平

中国的抗灾能力,从时间轴来看,呈现出明显的橄榄形——在灾难发生后的紧急救援时刻,表现得很突出;但在灾前的预防和灾后的重建,能力相对弱小

西南五省大旱、玉树地震、多省洪灾、舟曲泥石流……2010年,在刚刚过去的8个月里,中国经历了太多不幸和苦难。据国土资源部的《全国地质灾害通报》,2010年上半年,全国共发生地质灾害19553起,是去年同期的10倍以上。

“多难兴邦”,两年前的汶川地震之后,温家宝总理曾经在北川中学的黑板上写下这4个大字——这也是对国人极大地鼓舞。

中国,有70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。两年过去了,这个世界上自然灾害最为严重的国家,准备好了吗?

“中国目前的抗灾能力,从时间轴来看,呈现出明显的橄榄形——在灾难发生后的紧急救援时刻,表现得很突出;但在灾前的预防和灾后的重建,能力相对弱小。”清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜,在接受《中国新闻周刊》采访时如是说。

预防,从5000万到50亿

“1990年-2008年间,我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人(次)受灾,倒塌房屋约300万间,紧急转移安置人口约900万人,直接经济损失近2000亿元。”在2010年5月7日的“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”上,民政部国家减灾中心周洪建给出了以上数据。

他在一幅中国地图上标注:在东北,“显著变暖,极端高温频繁”;在华北,“降水明显减少”;在长江流域,“中下游降水增多,洪涝频繁,上游降水减少,干旱加重”;在东南沿海及华南地区,“台风和咸潮灾害加重”;在西北,“明显变暖,冰川后退”;在青藏高原,“雪线上升”;在西南地区,“降水增加,但季节性干旱频繁发生”。

在中国地质环境监测院地质灾害调查监测室主任周平根的地图中,这7大区域更是被细化成了约20万个点,分布在他那1640张以县为单位的“地质灾害易发性分区图”上。在这1640个县里,有1000多个县已经完成了地质灾害气象预警系统,“但真正做得好的不多”。

就在舟曲泥石流发生前一周,国土资源系统的专家在重庆探讨,“中国自然灾害的风险究竟有多大?”

“我们不能总是强调人定胜天,我们要顺应自然的规律。在中国,我们评估后给出的数据是,在预防上,我们没有把握说零伤亡,我们的最低风险仍然有300人。这就意味着,即使按照发达国家的水平加大投入,我们每年仍然有300人左右无法避免因地质灾害死亡的命运。现在,除去特殊状况,中国平均每年因地质灾害死亡的人数约为七八百人。”周平根说。

《中国新闻周刊》采访的多位专家都表示,灾前的预防,是整个防灾减灾系统的重中之重。防患于未然,才能事半功倍。

但周平根认为,国家在地质灾害防治上的投入还远远不足。

在2008年以前,中央政府每年在地质灾害治理上的投入是5000万元,但汶川地震后让国家对自然灾害的防治更加重视。周平根介绍,2009年,中央财政投入了8亿治理经费,2010年投入了14亿, “2011年,我们要争取50亿以上的投入用于地质灾害的防治,我们准备把这个写入‘十二五规划中。”

地质灾害防治经费的投入主要包括三部分。周平根解释,“一是采取工程治理现有的特大型地质灾害隐患点;二是搬迁一些重灾区;三是加强非工程措施,主要是用来发动群众群测群防,加强重点地区和重点灾害的专业监测,以及宣传防灾减灾的必备知识。”

对于重灾区的搬迁,周平根称,现在约有1万个重灾点需要搬迁,涉及人数为100万人左右,“如果每年花20个亿搬迁20万人,5年可以搬完。”

救援,从应急到专业

汶川地震发生后,温家宝总理当即赶赴灾区,亲临现场指挥救灾。灾区各级政府快速启动应急预案,同时,部队也迅速投入到救灾工作中。中国快速、高效的救援行动,受到国内外的一致好评。

与此相对应的是,美国卡特里娜飓风发生时,美国总统布什还在度假,直到两天后才终止度假返回白宫。美国的救援指挥部于飓风发生36小时之后才成立,5个小时后才向灾区派遣第一支救援部队,人数只有1000人。而向来以行政高效著称的日本,在阪神大地震发生后,政府行动迟缓,备受民众指责。

“中国建立的应急救助体系和四级响应系统在汶川地震中充分发挥了作用。”邓国胜如是评价,“具有中国特色的政府主导、军队参与的紧急救灾模式具有明显优势。”

这套四级响应系统是王振耀推动建立的。那时,他刚刚上任民政部救灾救济司司长。2003年的“非典”触动了中国应急管理的软肋,从而催生了中国应急体系的从无到有。

到2005年禽流感爆发之时,这套应急体系已经逐渐成熟。2006年,国务院正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》。一年后,《突发事件应对法》开始实施,中国的危机管理制度进入一个崭新的阶段。

如今,56岁的王振耀辞去民政府慈善司司长一职,跳槽到北京师范大学壹基金公益研究院担任院长。但谈到四级响应系统,王振耀仍然很自豪,“制度在那放着,当灾害发生后,死亡多少人,转移多少人数,倒塌多少房屋,应该启动哪一级的预案,主管领导什么时间到达现场,物资什么时候到达,都有明确的规定。即使我走了,这套制度依然在很好地运转。”他把这套制度称为“一个体制性的跨越”。

不过,王振耀坦诚,“在黄金72小时,政府的表现的确可圈可点。但我们还必须承认,我们还有很多地方值得改进。一个最显著的表现就是,唐山大地震的时候,我们是用铁铲去救援,几十年过去了,到汶川地震的时候,我们仍然还是用铁铲去救援,甚至是用手刨。”

在中国的历次救灾中,政府始终发挥着绝对主导作用,军队则是当之无愧的救灾主力军。2006年,国务院办公厅和中央军委办公厅曾联合发文,要求“进一步加强军地(军队与地方)自然灾害信息共享机制建设”。此后,总参和国家20多个部委建立了信息沟通机制——包括中国地震局、民政部、水利部和林业局等。

2008年,13.7万大军驰援汶川,有媒体评价 “惊天地,泣鬼神”。但在专业人士看来,中国救援能力的软肋暴露无遗。俄罗斯的专业救援人员共有50万,美国则至少有40万。“很多中亚国家的专业救援队伍都有近10万人,但我们的专业救援队,在汶川地震时,只有240人。”王振耀说。在他看来,中国“怎么都得有一支10万人的专业救援队伍吧”。

汶川地震以后,中国国际救援队——这支中国唯一的专业救援队,从240人扩充到了480人。

2009年,国务院办公厅专门发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》。2010年4月,解放军总参谋部应急办主任田义祥对媒体宣布,军队将建成8支共5万人的国家级专业应急救援部队,按要求2010年底将全部形成应急救援能力。

此外,2009年,民政部对中央救灾物资储备库重新规划布局,数量由原来的10个增加到24个,但多数都在规划或在建。

2010年5月,昆明中央救灾物资储备库建成并投入使用。这是中国目前已建成的规模最大救灾储备库:“可同时停放起降两架大型直升机;可满足70万灾民的基本生活需求。”成都中央救灾物资储备库仍然处于在建状态,这将成为中国规模最大的物资储备库。

有专家指出,紧急救援的背后,有设备需求、专业人员需求、保险需求、医疗救助体系等等,“每年国内将有上千亿人民币的市场潜力,国际需求也将近千亿美元。但目前,救援产业链在民间市场还未得到进一步开拓和提升。”

民间,500亿善款怎么用?

“在紧急救援阶段,面临的主要任务是在黄金72小时之内抢救生命,解决灾民最基本的生活问题,解决问题的基本原则是速度快,但民间组织或公众参与的程度相对低。政府在决策时,并不需要征得民间组织的同意。”邓国胜说,“但在灾后重建阶段,面临的主要任务是灾民的心理抚慰、生计发展、社区再造等问题,这是适应性的问题。解决适应性问题的基本原则是解决速度相对慢,民间组织或公众参与的程度相对高。”

因为有了汶川地震,2008年成为中国“公民社会元年”。在这一年,中国大陆地区民众个人捐款达458亿元,占捐款总额的54%,远高于大陆地区企业捐款数的388亿元。

“中国社会存在着丰富的慈善资源,汶川地震进一步唤醒了中国公众的慈善意识,改变了国内的捐赠来源结果。”王振耀在接受《中国新闻周刊》采访时说,“过去几年中,我国个人和企业捐赠保持着2:8的比例。但汶川地震中,来自个人的捐赠首次超过了企业。”

那时,民政部慈善事业协调办公室的一份报告中说,“我国的全民慈善已经初现雏形。”

2008年9月,民政部社会福利和慈善事业促进司成立,王振耀从呆了11年的民政部救济与救灾司调任社会福利与慈善事业促进司任司长,他比喻接手的是“在汶川地震里长大10岁的中国慈善”。

在汶川抗震救灾中,给国人印象最深的是捐款方式的多样性。“以前一提起捐款,给我最直接的反应就是捐款箱。”一位北京市民告诉记者,“但是现在抗震救灾的捐款方式真让我大开眼界,除了募捐箱募捐之外,网上银行转账、手机短信捐款等都出现了,甚至通过网上购物平台都能捐款,让捐款变得十分方便!”

因此,把汶川地震捐赠情况和1998年抗洪的募捐数据比较,中国慈善发展的速度就可见一斑:1998年抗洪募捐的款物总计约为64819万元,10年后在GDP总量增长3倍的基础上,2008年汶川地震捐款数额已是1998年的近58倍。

“平民慈善的力量到底有多大?”王振耀算了一笔账:“目前我国城市生活的人口是5亿,如果每人一年捐100元钱,仅此一项全国每年就能募集到500亿善款。”事实上,2007年,我国公众和企业的慈善捐赠总额才达到了223.16亿元,这就是说,“平民慈善是我国慈善事业尚待开发的一个宝藏,潜力无穷。”

汶川地震之后,中国人的慈善意识迅速觉醒。

玉树地震之后,在央视的赈灾募捐晚会上,短短几个小时的时间,就筹得善款21.75亿元。根据国家审计署最新数据显示,截至7月9日,全国共接收“玉树地震”捐赠款物106.57亿元。其中尚未投入使用的资金有98.43亿元,而中央财政今年拨付的重建专项资金另有90亿元。

另一支迅速成长的力量是NGO。结合各方面数据估算,汶川地震救灾期间入川志愿者为在130万人次;省内志愿者在300万人次。根据中国社会工作协会志愿者工作委员会专家测算,在其他省市,参与赈灾宣传、募捐、救灾物资搬运的志愿者超过1000万人,所有志愿者的服务价值高达165亿元。

救灾,给社会更多机会

在汶川大地震的捐赠中,有80%以上的善款间接或者直接捐给了政府部门,或者通过地方慈善机构交由政府统筹使用。但中国红十字总会、中华慈善总会和全国性公募基金会所接受的社会捐赠资金,仍可由这些民间组织自行安排使用。这笔资金大约有74.11亿元,只占到整个救灾捐赠的11.36%。

即便如此,在2008年下半年,红十字基金会就从13亿元赈灾捐款中拿出2000万元,分三轮公开招标汶川大地震灾后重建项目,以基金会对接草根NGO的模式,让民间的资源回归民间。在红十字基金会看来,“这2000万投入的社会效应,远远超过了之前与政府合作、在硬件建设上投入的6亿元。”

此后,在2009年8月,中国扶贫基金会、中国红十字基金会、南都公益基金会等七家基金会,再次面向草根NGO发起了一轮公益项目招标,招标总额同样达到了2000万元人民币。

在灾后重建阶段,NGO“招标”的模式,在邓国胜看来是一个“巨大的进步”,因为这是“从政府集中使用模式走向了多元分散的委托外包使用模式”。

然而,中国 “小政府,大社会”的公民社会还远远没有成型。在玉树地震后,7月7日,民政部会同五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》,13家全国性公募基金会募集的善款,需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中,由青海省方面统筹安排使用。

这引发了社会的种种质疑。民政部有关负责人对此解释,这是考虑到“玉树地震灾后恢复重建任务十分艰巨繁重,并面临高寒缺氧、施工期短、交通不便、生态脆弱和建筑资源严重不足等特殊困难”后做出的决定。

邓国胜对此评价,“对全国公募基金会的收缴规定,意味着政府的权力更进一步了。” 他认为,从国外的经验看,捐赠资金的多元、分散使用,总体来说效果要优于政府“集中使用”,比如,“对于农村的灾区而言,民宅或学校是集中建设,还是分散建设?建在什么地方,采取什么方式建设?这些问题并没有唯一的标准答案。再比如,采用哪种扶贫模式才能区的最好的扶贫效果?选择哪种重建方案最可行、最有利?这些问题都没有简单的答案,需要人们不断去调整和适应。”

“社会参与救灾力量的大小,在一定程度上取决于经济发展的水平、群众的参与意识等,还有一个重要的因素是政府给予的宽松环境。现在的问题是,政府要给社会一个机会。”邓国胜说,“一个理想的模式是,通过民间组织救灾联合会或网络的方式,将民间组织或志愿者纳入救灾管理的体制。” ★