民主如何覆盖7800万中共党员

陈俊宇

南京试点的意义,就在于这是一个“全覆盖”的城市。以往的民主试验,都是在高层的主导下,在一个点上的试验。但对于南京,“全覆盖的意义在于,你没有别的资源可以挪用。所以我们要从南京这一地的试验,找到一个重大问题的答案。”

四川省雅安市合江乡,在2001年载入了中国共产党民主选举的史册。那一年,合江乡由全乡村民公推出乡党委候选人,再由全体党代表投票选举乡党委领导班子,从而打破了中共党内长期以来的“任命制”。

十年后,南京成为中国首个实现基层党组织“公推直选”全覆盖的城市。

在2007年10月,中共十七大召开前,全国共有300多个乡镇开展党内公推直选试点。如今仅南京一地,就有806个村党支部和363个城市社区党组织,在换届时全部实行公推直选。

种种迹象表明,中共党内基层民主选举正在全国范围内逐渐推行。但《中国新闻周刊》记者采访的多位中央党校的学者均谨慎表示,中国共产党的党内民主选举,仍处于初级阶段,“但这是一个不可逆的过程”。

谁是村里的一把手?

中国共产党的党内公推公选,从90年代末期的四川开始起步。1998年,四川省遂宁市市中区东禅镇率先实施乡党委书记的公选。

据东禅镇统计,全镇共有1200名党员,除了外出打工的和有病不能来参加的以外,共有600名党员参加,进行镇党委书记的公选。

遂宁市市中区委常委、组织部长马胜康曾总结当时的思路:“现行的乡镇一级领导的选拔、选举形式,客观上与人民群众参与和管理政务的愿望还不能完全适应。”

中国的农村没有真正意义上的政权的概念。在新中国成立前,农村是自治体,靠乡绅来收租收税,来实现其基本的运营和社会稳定。新中国成立后,中共党组织直接建立在最基层,成为当时实际上的领导者和公共事务的管理者。

1987年,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布,正式确立了村民自治的法律地位。

而矛盾也不可避免地出现了。上级任命的村支部书记强调,党支部是村里的领导核心,自己当然是“一把手”;而由村民选举出来的村主任则称,自己是村里的法人代表,是村民公认的,村里的大事小事理所当然由村主任说了算。

中共中央党校党建教研部蔡志强教授,在接受《中国新闻周刊》记者采访时称,随着市场经济的发展,人员流动加剧,使得村支部面临严重的问题——要么是老龄化的党支部,“七个党员八颗牙,老龄化严重,也不懂市场经济”;要么就是年轻的党支部,“公章挂在裤腰带上,支部也建在裤腰带上”。

在这样的背景下,如何发挥执政党的领导作用,就成为摆在高层面前的问题。于是,在很多地方都出现了把村民选出来的村主任或村长再任命为村支书的状况。“把能人发展成党员,把党员发展成能人,把党员中的能人变成党的后备干部”,蔡志强说,“这是中共主导党内民主发育的逻辑。”

此前,中共四川省委组织部组织一处处长黄林曾经对《中国新闻周刊》说,改革开放以后,村支部决策的具体事务越来越多,“没有村民的支持,工作根本没法搞。只有通过公开推荐,扩大村支部的民意基础,才能保障村支部在村级事务中的决策中心地位。”

村支书的“直选”很快扩大到了乡镇一级。雅安市委常委、组织部长刘华军认为:村和镇的党内民主是一种联动关系,“当村支书都公推直选之后,自然会推着乡镇党委进行改革,否则乡镇党委的工作就没有民意基础。”

2001年,四川平昌县的乡镇换届时,县委在灵山乡进行公推直选党委领导班子试点,后来新华社记者评价——“是中共历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试”。

要不要全面推开

四川出现了多个突破性的民主改革,包括乡镇长直选、乡镇公推公选等,从而成为全国选举民主创新最为活跃的地区。这使得四川的基层民主改革引起高层的密切关注。

“这样的尝试中央一直持一种比较开明的态度。”蔡志强说。

在中共十六大召开前,曾主导“步云直选”的张锦明,由遂宁副市长调任雅安市委常委、市委组织部部长。

2002年,中共十六大提出“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用”。

高层的信号,就是对基层的鼓励。

一个月后,在张锦明的主导下,雅安下辖的雨城区、荥经县实现了中共历史上第一次的县级党代表直选。

2003年12月4日,在四川省成都市新都木兰镇,243名各界代表“公推”了木兰镇镇长刘刚毅,以及党委副书记的李勇。3天以后,木兰镇全体党员进行直选,在639张选票中,刘刚毅得到了480张而成为了全国第一位公推直选出来的镇党委书记。

据四川省委组织部资料,2004年,包括雅安在内的10个市州30个县(市、区)开始试点乡镇党委书记“公推直选”,直接选举出45名乡镇党委书记。

此后,江苏、湖北、河南、陕西等省也跟进推行公推直选的试点。

2004年,江苏省宿迁市宿豫区黄墩镇党员大会直选镇党委书记。中共中央总书记胡锦涛在新华社一份内部材料上批示,“该试点只进行党委书记的公推直选,还有与副书记、委员的选举相衔接的问题需要加以考虑。”

“黄墩直选”是江苏省探索公推直选的第一个尝试,一开始就被中央领导如此关注,从此坚定了江苏省探索公推直选的信心。

随后,江苏“有关部门就落实中央领导的批示而专门下发了文件,要求江苏省委在稳妥的基础上继续扩大公推直选试点,用实践回答中央领导关心的问题。”

2004 年,十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。

江苏省委组织部很快拿出了在个别乡镇党委班子换届中运用公推直选的方案,随后在泗洪县、溧阳市、仪征市等部分乡镇换届中进行了实施。

部分参与黄墩直选方案设计的组织干部对公推直选产生了浓厚兴趣,自觉进行研究和运用。现任南京市委组织部部长、时任江苏省委组织部副部长王奇就是其中一位。南京在城市社区党组织实行公推直选,就与他密不可分。

事实上,从2004年起,中共南京市委开始在单个社区试点“公推直选”;2006年,“公推直选”又推广到南京市高淳县所辖的全部8个镇;直至今年,“公推直选”扩大到363个社区的规模。由近5年的措施来看,南京市似已成为中共推进党内民主建设的最大试验区。

2006年,江苏省委组织部向中央有关部门递交了大范围运用公推直选的报告,得到的回复是,“不主张全面推开,要求结合换届继续扩大试点,积累相关经验。”

“不主张全面推开”的背后,是专家和学者对其在合法性上的热烈讨论。事实上,从基层推出的最初改革,大多与既定的法律法规相抵触、相违背。作为发端于乡镇基层的政治改革,公推直选党员领导干部也有这个特点。

因此,在中共十七大前,公推直选基本上处在多做少说、甚至只做不说的状态。这其中一个重要原因是这个做法与中共党章对选举的规定有冲突。此前的党章规定,党内选举主要是间接选举,即党员选党代表,党代表选委员,委员选书记、副书记。

另外,1990年6月27日印发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第3章第16条规定:“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员会全体会议上进行选举。”

而在公推直选的过程中,候选人的提名方式一般由组织推荐、党员自荐和党员(群众)联名推荐,书记、副书记由党员大会或党员代表大会选举产生,并且还有直接投票选举的突破性做法。

江苏遵照了中央有关部门的指示,选择了包括南京高淳县在内的73个乡镇进行了不同类型的公推直选试点。新华社称,“这些试点始终是在江苏省委主要领导的过问下进行的,也始终与中央高层保持着情况反馈的通道。”

民主如何覆盖7800万党员

事实上,在十七大前的一年多时间里,随着公推直选试点的增多,尤其是中央密集调研江苏的试点,坊间已有修改党章、确定公推直选法理依据的呼声。

在2006年到2007年全国基层党组织领导班子换届中,几乎每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直选的试点。截至2007年10月,全国有300多个乡镇开展了领导班子公推直选试点。

“从一个政党来说,进行基层选举只是手段,不是目的。政治体制改革的试错空间很小。经济体制改革如果失败了,大不了破产重新再来。但政治体制改革几乎没有回头路。”蔡志强对《中国新闻周刊》说。

据新华社报道,“中央主管部门负责人在江苏座谈时重申了中央的原则,即突破党章规定的试点要总结经验,实践证明可以面上推开的,须党章修改后,才能大范围运用。”

中共十七大修改的党章没有让基层失望。其中,明确表述“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。

此外,主政江苏的李源潮出任中共中央组织部部长。

2009年的中共十七届四中全会更明确提出,要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。

“公推直选”试点在全国范围内大规模展开。在深圳,4月9日到4月17日,短短一个多星期,深圳经历了4场党代表公推直选;在杭州,2010年将有490个左右社区党组织采取“公推直选”方式进行换届选举,占需换届社区总数的81%。在成都,86.4%的社区、93.5%的村党支部书记推行了公推直选。在湖南溆浦县,成功实现了“跨村推选”⋯⋯

5月,南京的806个村通过公推直选的方式产生村党组织领导班子。加上去年7月全市363个城市社区的实践,公推直选在南京中共基层党组织的换届中实现了“全覆盖”。

但《中国新闻周刊》采访的多位专家均表示,“现在谈南京的党内基层公推直选的意义,还为时尚早。”因为最先实行乡长“直选”的步云乡,公推直选只进行了两届就没有再进行下去。

而在蔡志强看来,“公推直选”最具意义的地方,就在于这一制度背后所蕴含的推动中共基层党内民主的制度空间和系列制度设计。“公推直选”能否达到制度设计的预期效果,取决于与此相关的制度是否健全,取决于整体制度环境的支撑。只有充分发挥多种民主制度叠加的效应,“公推直选”的作用才能充分体现出来。

张锦明曾经总结:“民主选举,在上层可能是一种复杂的制度设计,在地方是一个可以驾驭的组织过程,而在选民那里则是一个简单的操作技术。”

在蔡志强看来,有三个标准可以用来评价“公推直选”:党员的权利如何维护?组织是否良好运行?是否有压力系统和向上的通道?他坦言,现在的制度设计仍然不完善,一个理论上的目标是,在市场经济下,一方面降低组织运行的成本,一方面提高组织运行的效率。在最后就是中央的目标能够贯彻到基层,中央的精神能够在基层转化为具体的有益于百姓利益实现和社会良序的行为。

“源于基层的选举,是一个渐进的、有序的、漫长的改革,但是更重要的,它是一个不可逆的改革。当你赋予了党员各种民主权利,并且让党员很好地享受这个民主权利的时候,就很难再收回了。党在基层推进民主的过程,最后必将在中国发育出一个极具民主意识和选择能力的社会来。”蔡志强说。

而南京试点的意义,就在于这是一个“全覆盖”的城市。以往的民主试验,都是在上级的主导下,在一个点上的试验,“搞砸了,一是不会影响全局,二是还可以从非试点地区调集政治资源来补救。”但对于南京,“全覆盖的意义在于,你没有别的资源可以挪用。你需要让大家看到民主过程消耗的大量资源是能够推进发展,是能够取得政治上的成功价值的。所以我们要从南京这一地的试验,找到一个重大问题的答案。”

这个“重大问题”是——如果要保证中国的7800万中共党员都有表达自己意愿的途径,保障所有党员行使民主权利,我们究竟需要多大的制度平台和多少政治资源?

南京的成功恰恰在于揭示另一逻辑:党内民主是必需品,应该能够有低成本的方式来保障民主的健康有序推进。★