统计造假背后的政绩冲动

王全宝

不改变干部考核机制,则统计造假现象难以根除

6月7日,国家统计局网站发布信息称,将调整部分省份国家统计局直属调查总队负责人职位,加大系统内干部交流力度,目前一些省份交流调任的干部已陆续到位。这是继6月1日,国家统计局联合监察部、司法部召开全国统计执法大检查会议后,国家统计局又一个大的动作,目的是想通过人事上的调整,为下一步的大检查铺路。

6月1日,国家统计局局长马建堂表示,“全国统计执法大检查将重点检查2008年以来发生的统计违法行为”,“对查出的恶性弄虚作假案件,要集中通报、公开曝光”。

此消息一出,立刻引起社会对于GDP数据造假的新一轮大讨论。

“数据造假已到了非常严重的地步,”6月7日,年初刚卸任的国家统计局原副局长林贤郁向《中国新闻周刊》记者感慨道,“一位地方的统计局长在电话里向我诉苦,统计工作压力很大,有些事情无法左右。”

从科员到司长再到副局长,林贤郁在国家统计局工作了20多年,熟悉统计工作的前台幕后,认为光打统计局的板子是不对的,“任免和提拔干部不能过多看重GDP,如果干部考核体制不改,统计数据造假现象很难有大的转变”。

统计造假由来已久

1994年9月28日,时任中共中央总书记江泽民在中共十四届四中全会上指出:一段时期以来,虚报浮夸、弄虚作假、搞形式主义的不正之风在一些地方、一些部门中滋长起来。反映和汇报本地区、本部门的工作,与实际情况相差甚远,这些统计数字水分很大。

在党的会议上提出统计数据造假情况甚是少见,江泽民的讲话在当时引起了很大震动。作为主管统计工作的国家统计局开始从制度设计上着手,进一步优化统计制度。

1998年6月19日,时任国务院总理朱基对统计工作也提出要求:一是统计工作要把快放在第一位;二是统计数据要精,不要求全;三是要把统计数据搞准。

2003年,国家统计局联合国家发改委、财政部向国务院建议:调整国家普查项目和周期安排。

“普查次数太多,太频繁,调查项目过多,效率太弱,造成经费的大量投入,数据准确性也很难把握。”林贤郁如此解释当时调整统计制度的重大背景。

由于2003年国务院才批转同意实施全国经济普查报告,因此,从2004年12月31日才开始进行首次全国经济普查。

在首次全国经济普查不久,2005年4月,湖北省出现两起统计造假事件。其中湖北省汉川市脉旺镇三台村经济普查弄虚作假,竟然捏造了9个多亿,虚夸了10多倍。此案一出,引起社会广泛关注。

“我们是在第一次经济普查统计系统内部通报的,没想到引起这么大的反响。”林贤郁当时担任国务院第一次全国经济普查领导小组办公室主任。

社会上对于统计数据造假的关注与日俱增。据有关部门统计显示:2009年,全国31个省、市、自治区公布了本地区上半年的GDP。各省、市、自治区GDP之和比国家统计局发布的数据多出1.4万亿。

今年两会上,民建中央副主席、全国政协人口资源环境委员会副主任王少阶在政协会上作了《应着力提高统计数据的公信力》的发言。他举例称,地方GDP之和高于全国的现象已屡见不鲜,至少2004年以来,几乎年年如此。

国家统计局官员则辩称,之所以造成这种现象,既有重复统计的原因,也有使用的基础资料不完全相同导致的,但也不排除个别地方政府领导为了考核过关或政绩需要而高估GDP数据。

“第二次经济普查比第一次暴露出的问题更多。”林贤郁介绍说,第一次经济普查后,很多地方政府官员发现,五年一次的经济普查是重新考核领导干部的关键一步,因此都想把GDP的数据弄得高一些,“这也是这次要搞全国大检查的一个原因”。

GDP“政绩化”

2004年7月,国家统计局核算得出上半年GDP增长数据为9.3%,而按各省统计局上报的数据进行加权计算,中国的GDP增长已经达到13.5%,相差4.2个百分点,经济总量(GDP总额)中央和地方数据亦相差19.8个百分点。类似的情况也发生在第三季度。

GDP统计数据连续不一致,再次引起中央高层重视。当年10月,国务院召开会议,要求国家统计局提供可供决策参考的数据。

2004年10月29日,时任全国人大常委会副委员长蒋正华在统计执法检查组第一次全体大会上,怒斥地方数字造假的现象,“最为突出的就是在统计工作中还存在弄虚作假现象,少数干部甚至利用虚假的统计数据编造政绩得到升迁”。

为了规范地区GDP核算方法,提高地区GDP数据的准确性和权威性,2004年11月17日,国务院办公厅转发国家统计局《关于改进地区GDP核算工作意见的通知》中指出,近几年来,由于地区GDP核算中基础数据缺口较大、核算方法不完善、统计体制不健全,特别是某些地方片面追求经济增长速度等方面的原因,导致国家和地方之间在统计数据上的差距有逐步扩大的趋势。

因此,国家统计局开始将地方计算本地GDP数据的权力上收。2004年9月,时任国家统计局局长李德水在接受媒体采访时表示,GDP核算制度改革的思路之一,就是借鉴国外经验,实行GDP下算一级,并上收GDP发布权。

湖北省统计局副局长叶青向《中国新闻周刊》表示,推行GDP“下算一级”的新制度,可以在很大程度上解决全国与各地GDP数据之间存在差距的问题。

但国家统计局一位官员并不认同:“单纯上收发布权和下算一级,不能改变数据虚假的现象,GDP统计和发布程序的改革,容易因利益妥协而流于形式,治标不治本。”

“假如一些地方政府为了政绩,提供给国家统计局的基础数据就是不真实的,国家统计局怎么去核实呢?”上述官员疑惑道。

“GDP的核算统计和国外早就接轨了。” 林贤郁说,“从技术层面讲,统计方法已基本上与国外相同,并且地方各个统计部门也已经同步,但依然存在数据不实问题,这说明改革已经不是技术层面所能解决得了。”

叶青总结出数据造假有两方面原因:第一就是统计的制度方法在某些方面还需要进一步改善;另外一个是统计制度之外的原因,提供数据的有关单位、企业,在提供数据时存在造假的情况,“这些数据我们不能直接去改”。

今年5月,国家统计局副局长许宪春在《求是》杂志发表文章,阐述GDP指标的局限性,列出其诸多“不能”:不能反映资源环境的变化;不能全面反映经济发展、社会进步和人民生活水平。

上述国家统计局官员向《中国新闻周刊》无奈地表示,“本来GDP是企业法人、群众创造的,市场主体是老百姓,而不是领导个人的贡献,但现在人为把它政绩化了。”

改变干部考核制度

作为《统计违法违纪行为处分规定》读本(2009年5月1日实施)的主编之一,林贤郁认为《处分规定》有很多局限性,很难甄别出哪些数据被行政干预。

“在核算数据时,某些领导把统计官员叫到办公室,说‘你是不是核算错误了,我感觉不准确,你再回去算算,像这种情况,很难取证。地方统计局的人、财、物等都归属于地方管理,统计官员很难顶住压力。”

林贤郁疾呼,让GDP客观存在,不要过分看重它,不要把它看成万能的指标,“尽快把干部晋升和GDP增长相脱钩”。

“唯GDP论的背后,实际上是政绩观的问题。”中央党校教授、党建专家叶笃初在接受《中国新闻周刊》采访时说,“在部分地区,这些问题的确有些积重难返。”

同样,叶青也认为,GDP被广泛用于各种形式的政绩考核,少数地方政府尚未牢固树立科学发展观和正确的政绩观,在统计数据上弄虚作假,致使地方统计数据往往存在系统性高估的倾向。

“在国家统计局核算各省上报的数据过程中,很多地方领导跑到北京,讨价还价、挑刺,不是说统计局漏报就是说某些方面应该增加一点。”上述国家统计局官员介绍说。

“实际上中央已经意识到这个问题。”叶笃初表示,在近几年干部考核中,唯GDP考核已经有所调整,比如说对干部考核增加了生态指标,“再唯GDP考核,是愚蠢的”。

2009年10月,中央组织部印发和实施《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》指出,要完善考核内容,增强考核内容的科学性,充分体现科学发展观和正确政绩观的要求,既注重考核发展速度,又注重考核发展方式、发展质量;既注重考核经济建设情况,又注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展。

今年两会期间上,中共广东省委书记汪洋透露,广东将改变对各级干部的考核办法,新考核办法中,经济增长的指标占整个考核指标不到30%。★