基层人大政协是政改的突破点

薛 涌

让社会来帮助中央监督地方政府，要做到这一点，首先要发展基层的人大政协组织，施行真正的基层选举，给这种草根的民选机构真正的权力。

两会结束已经有段时日了。如何充分发挥两会的功能，使之能够有效监督政府行为，而不作为一个橡皮图章，这一直是人们关心的问题。其实，中国目前更需要发挥的还是基层两会的作用。这比全国人大政协的改革要容易得多，也有效得多。

在刚结束的两会中，全国人大代表、六盘水市中共市委书记刘一民在小组发言时表示，发挥人大监督作用，不能以多少人“通过”为标准，这是一个误区。他认为，在乡镇一级设政协和人大的相应专设机构是没有必要的，应该把基层人大工作的重点放在县一级代表如何履职工作上。

现在基层的状况是，一个乡镇的政府工作人员一共十凡人，如果有两三个专职人大工作人员，两个专职的政协工作人员，乡里边的事就没人干了，所以应该加强县人大机构。

这番谈话并没有人注意，可见人们对基层人大政协的忽视。首先，刘一民作为中共市委书记，属于党政官员。党政官员不宜身兼人大政协委员的职位，特别是在全国一级。人大政协委员即使一时无法过渡到专职，至少也应该和行政权力分开。否则就成了政府和政府对话，还有什么监督协商可言呢?刘一民站在党政官员的角度，清点一下市委大院的官僚编制，当然觉得乡镇一级的基层人大政协没有必要了。

其实，面对目前基层群体事件不断增多、上访人群不断、基层政权日益腐败的现实，设立和健全基层人大政协乃是时代迫切之需。不仅乡镇一级，甚至村一级，都应该渗透人大政协组织，和已经试行很久的乡村基层选举、自治结合起来。这些基层人大代表、政协委员，都应该通过选举产生。他们可以是仅拿津贴的半职代表或委员，职责是审核地方政府涉及本社区利益的一些重大政策决定。比如，政府作出的拆迁决定，必须交这些基层的人大、政协审核。如果审核无法通过，则地方政府的命令就丧失了法律效力。

最近曝出的湖南嘉禾县儿童血铅超标、部分家长因为想去外地体检而被嘉禾县公安局抓走的恶性事件则是另外一例。2009年该县未经环评的企业达309家，对此政府为了“求发展”而睁一只眼闭一只眼。试想，如果该县基层的人大政协能够享有对这些企业的审核权，老百姓绝对不会让这些污染大户建在自己家门口，儿童血铅超标这样的事情就不会发生。

最近出炉的《深圳市交通运输委员会非行政许可审批和登记实施办法》则又是一例。该文件对省部级干部的用车规定是45万元以内，党政机关一般公务用车25万元以内；此外文件还规定了省、市直属单位原则上可根据编制人数每15至18人配1辆行政业务用车，不足15人的单位也可配车1辆。这一标准实际上已经超过了中央和国家机关单位的购车标准。深圳市人大代表也已经提出异议。但是，为什么不制定法律，让地方政府的这种财政开支必须要经过本地人大通过才能成立呢?

中国自古是个大一统的官僚帝国，有政府而无社会，什么职位都要纳入中央政府的行政体系之中。地方官虽然号称是“亲民之官”，实际上不过是把上面派下来的事情办了，把苛捐杂税收了，再顺手搜刮一通，把自己养肥一些，然后另有高就。其制度设计的重心，在于防范地方官和地方社会发展出共同利益和纽带。结果，“亲民之官”害民，官府与社会离异，最终导致动乱。

如今的地方官，同样是对上负责对下不负责。而人大政协，其实还是行政体系的一部分，并非社会草根的组织。这样的制度架构表面看来让上面放心，觉得一切权力都在自己的掌握之中，实际上对国家权威则是重大威胁。因为在这样的制度框架中，地方官的最大利益就是在官僚体系中升迁，结果出现为了“发展”和政绩不择手段的现象。

各种贪污腐败。更是不可胜数。这实际上都是地方官借用中央权威为自己的利益服务，长此以往会使老百姓怨声载道、瓦解国家的合法性。而垄断性的官僚权力体系，又使中央政府在明明知道地方腐败的情况下无力对之进行监督，造成政府的权力越大、越有垄断性。就越无力对这种权力的具体行使者进行监督的现象，所导致的是地方政治的日益腐败。

解决这一问题的最好办法，是让社会来帮助中央监督地方政府。

要做到这一点，首先要发展基层的人大政协组织，施行真正的基层选举，给这种草根的民选机构真正的权力。党政官员要对上负责，但人大政协要对下负责。这样，权力才有制约，才有平衡。这样做的结果，不是削弱国家权力，而是增加国家的效能。地方政府会变得更加廉洁，政府的合法性也会大大提高。中国的媒体，与其每到两会就等着报道刘翔这样的明星委员，还不如多关心一下基层社会真正的民主建设。