突破地方压力,尽快出台新拆迁条例

作为最基础的资源——土地的交易过程,必须公平、公正地进行。只有在此基础上进行的工业化、城市化才是正义的,这样的经济发展过程才是和平的、稳定的

日前,国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。通知要求,尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省区市,必须于2010年6月底前公布实施。对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的,一律不得实施强制拆迁。通知规定,各地不能强行实施征地,对于群众提出的合理要求,必须妥善予以解决。因工作不力引发征地拆迁恶性事件,有关领导和直接责任人将被追究责任。

这个文件的出台是及时的,但这个文件的出台也让人立刻产生一个疑问:为什么不能直接颁布已经征求过公众意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例》?

今年春节前发生的唐福珍女士因抗议暴力拆迁而自焚的事件,引发民众、舆论、学界的强烈反响。国务院法制办对这一舆论做出了良性回应,当即宣布将废除现行的《城市房屋拆迁管理条例》,并启动了制订《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法工作。这个条例草案虽然仍有多处令人遗憾之处,但相比于现行拆迁制度,已经在一定程度上缩小了政府可动用征收权的范围,并给予被征收人以较大的决策参与权。至少条文上看,作为征收人的地方政府与作为被征收人的民众的权利天平失衡状态有所改观。

奇怪的是,该条例草案在春节前完成征求民意的程序之后,并没有立刻颁布实施。为什么会这样?有内部人士透露:“是地方阻力太大,导致《国有土地上房屋征收与补偿条例》到现在没有进展。”这其实是一个众所周知的事实。地方严重依赖政府土地财政,地方经济增长也严重依赖拆迁、征地带动的投资繁荣。而如果通过新条例,加大地方政府获得土地的难度,现有的经济增长模式就无法维持下去。中央政府大概基于面对经济前景尚不明朗的顾虑,似乎也默许地方继续依赖这一增长模式,从而暂时放下了征收条例的立法工作。

也就在这一段时间内,地方政府却产生了一种紧迫心理,抱着赶末班车心态,以更加粗暴的手段组织进行更大规模的城市拆迁,很多城市公布了拆迁十几平方公里的宏大计划。也因此春节以来,暴力拆迁的发生频率似乎比以前更高,并发生了诸多相当恶劣的案件。这样的事件加剧了社会的紧张和冲突,显然不是高层愿意看到的。而经济已经呈现出一定过热态势,尤其是房地产市场处于畸形繁荣状态,政府已采取措施为房市降温。而本次国务院办公厅能够发出严格征地拆迁管理工作的紧急通知,恐怕也与本次宏观调控的整体政策取向有关。如果没有宏观调整的背景,在地方政府的强大压力下,这样的通知未必能够出台。

那么,这一次,中央政府能否突破地方政府压力,加快立法进程,在最短时间内颁布实施新征收条例?

多年来的实践已经证明,以《城市房屋拆迁管理条例》为基础的房屋拆迁制度存在严重问题,最大问题即是,拆迁人与被拆迁人在法律上处于不平等地位。作为拆迁组织者的地方政府或者作为拆迁人的商业企业,被赋予了过大权力,被拆迁者的权利则被忽视。因此,在这种拆迁制度下,被拆迁户缺乏主张自己所占有的土地和房屋之合法权益的制度化渠道。即便法律规定了这样的渠道,在现实中,由于政府权力未受到有效约束,也经常处于阻塞状态。政府却可以非常便利地启动强制拆迁程序。

多年来的实践已经证明,《城市房屋拆迁管理条例》的基本立法精神存在严重偏差,在此基础上修修补补,不足以保障被拆迁人的权益。从中央政府、法学界、到舆论,都已经意识到了这一点,因此,人们对新征收条例的制定和颁布,寄予了颇高期望。

很显然,要颁布这一条例,中央政府立法部门就必须突破地方政府的压力。地方政府要发展经济,这样的追求并无不当。工业化、城市化的发展,也无法避免土地用途的转换。但是,作为最基础的资源——土地的交易過程,必须公平、公正地进行。只有在此基础上进行的工业化、城市化才是正义的,这样的经济发展过程才是和平的、稳定的,其结果才能够被人民普遍接受。而中央政府有责任约束地方政府的行为,使之在工业化、城市化过程中不能侵害农民、城市居民的权益。

约束地方政府最有效的办法就是及时地修正不合理的法律、法规,赋予民众以主张自己权利、维护自己利益的有效手段。基于这一考虑,中央政府立法部门应当尽快出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》。在近期,有关纪律督察部门也可按照通知处理一些违法拆迁征地的地方官员。★