村民自治前传

申欣旺 舒 琳

备受关注的《中华人民共和国村民委员会组织法》修改在2010年10月末落下帷幕,此次修改有别于旧版的最大一点是,确立了中国共产党在农村的基层组织“领导和支持村民委员会行使职权”的法律地位。舆论热议并困惑的是,基层党的领导与村民自治如何相处。

其实,村民委员会是“自治”还是接受“领导”这一看似简单的选择题,在四分之一世纪之前的中国立法的十年进程中,一度引发上至中央高层、下到基层官员的巨大争议。最后由于彭真等人的坚持并运用政治智慧才得以解决。

“民主意识需要通过自治来锻炼”

上世纪80年代初,当广西一些农民决定选出他们信得过的负责人时,他们并没有意识到自己已经开启了一个历史性的变革,尽管他们的创举并未获得像安徽凤阳分产到户的农民们那样广为人知的知名度。

“1953年制定居委会组织条例,解决城市基层群众自治的问题,这是彭真通知主持的,但是农村怎么搞?总是看不清路数。到后来成立人民公社,还是找不出民主形式来,长期困惑着我们。”11月17日下午,在人民大会堂南翼陈设朴素的办公室里,原全国人大常委会法工委副主任张春生向《中国新闻周刊》记者谈起村民自治的发端。

这位从1979年就进入全国人大常委会工作的老立法工作者,铺平自己写满所需要回答要点的便签纸说道,这种困惑到了十一届三中全会之后,则出现了新困难。“三中全会之后,人民公社解体了,村里搞了联产承包。出现的一个问题是,村里的公共事务、公益事业谁来管?原来有生产队管着,比如村办小学、鳏寡孤独、封山护林、五保户,一搞包产到户谁来管这些事情?”

最早是广西的宜山和罗城两个县,在没有得到当地政府指导的情况下,村里德高望重的长者、原有的村干部再加上一些关心集体生活的村民们,带头创建了村民委员会这样的组织。当然,最初的时候名称各种各样,在张春生的记忆中,有叫村民组织委员会的,也有叫“村管会”的。

名称不一,职责却差不多,广泛而细致。诸如禁止赌博、防范偷盗、维修农田水利设施都是这个机构需要过问的职责,当然也包括调解邻里纠纷,照顾孤寡老人五保户,甚至修缮村里的学校以及路桥都由他们牵头进行。

一个典型的特点是,这些职责仅限于管理村里事务,并不执行后来需要参与的诸如集体土地的分配和计划生育这类专属于政府的事务。

当广西关于村委会情况的汇报送到北京时,这个做法引起了时任全国人大常委会副委员长彭真的极大关注,他称赞村委会是实现基层民主的好手段。

按照彭真的想法,在农村基层建立自治组织非常必要。在今年早些时候的一次聊天中,彭真之子傅洋向《中国新闻周刊》谈起,彭真对基层选举和这种民主形式的关心可追溯到他在抗日年代晋察冀边区的经历。在1941年的一份报告中,彭真解释了为什么要进行地方选举以及怎样选举,并且建议建立“区村代表会”来监督选出来的干部。在彭真看来,选举不仅与党的统治相协调,它也是在统治尚未巩固的地方加强党的领导地位的有力手段。

彭真立即指示全国人大常委会和民政部派遣人员到广西查看进展状况。张春生成为这项工作的亲历者。“我当时在法工委研究室,带了一个工作组去了宜州、罗城两个县,在那里住了十几天,看了十几个村委会,基本上一个模式,有的是德高望重的人主持,有的是党组织主持,选村的自治组织。确确实实搞得很不错,五保户的赡养问题解决了,村办小学修好了,封山林的乱砍伐制止住了。”

张春生敏感地意识到,这个做法意义不一般,“这是老百姓自己选举,不是上边指定的。有的村委会还建立起自己的乡规民约,定下来大家都要遵守。”

让张记忆深刻的还包括,这些选出来的负责人并不领取工资,只是在特殊的情况下领取少量补助,但口子开得很小。

在张春生实地调查的时候,彭真正在紧张地组织宪法修改工作。彭真认为社会主义民主的实现需要两个相对应的渠道:于领导者而言,对民主的尊重需加强人民代表大会;对群众而言,民主意识需要通过自治来锻炼。少了这一点,就缺了基础。在基层,八亿农民要靠村委会实行自治。

在彭真的大力推动下,由村民自己选举村委会这种自治组织的做法被写入宪法。

随后的一份中央通知也指示要建立村委会,实行村民选举,积极搞好本村的公益事业并协助当地政府开展工作。在这份通知的鼓励下,天津、北京、内蒙古、山西、黑龙江、浙江和宁夏等六个省级单位率先制订了关于村委会职责、组成和选举的条文。

“村民委员会是八亿农民的民主训练班”

从1983年开始,民政部着手起草《村委会组织条例》,搞了很多调查研究,上述六个省级单位起草的条文作为参考被引入。

尽管此前写入宪法并未遭到过多指责,当民政部1987年向全国人大提交第13次修改的草案时,反对村民自治的声音始料不及地大了起来。

在春季召开的全国人大常委会上,有些委员仍旧认为通过一个正式的法律为时尚早。也有人提出中国农民“缺乏管理自己的民主意识”,还有些人则担心法案未阐明(甚至未提及)党支部同村委会的关系。

争议很多,但焦点更多集中在乡镇政府跟村民自治组织到底是什么关系?的确,条文上写着指导关系,却遭到大多数人的反对。张春生说,出席会议的多数人员认为,如果是指导关系,那下面可以不听乡镇政府的,工作没法干。

赞成改为“领导”关系的很多,包括各级行政官员,尽管他们中的部分人不能避免地被认为在工作中缺乏协商,方法简单粗暴。实际上,在中央高层,亦有人支持“领导”关系。而支持“指导”关系的,仅包括一些法律专家,民主意识比较强的知识分子,以及地方人大的官员,他们在行政事务中较少有发言权。

反对声音之激烈,从常委会内部的分歧可以看出。在常委会审议的时候,甚至有部分副委员长也不能认同。据说一位副委员长提出,乡政府和村委会的关系应该是“领导”关系。这种情况下,彭真提出由法工委改回去。

但在党内有很高地位的法学家张友渔给彭真写信,说改为“领导”关系违反宪法,要求坚决贯彻宪法原则。不久之后,据说是一天晚上10点多,彭真把负责法工委工作的王汉斌等人请到他家,要求再改回去。

反对指导关系的尤以地方官员为甚。张春生说,许多人认为不紧紧控制住村委会,不掌握直接发布命令的能力,村干部就会倾向于忽视国家利益和乡里的指示。换句话说,被选出的村委会成员倾向于听下面的而不是上级的指示,从而可能妨碍税收、粮食征购和计划生育政策的执行,降低乡镇的权威。

持反对意见者甚至建议村委会完全变成国家机构。他们设想,这个机构直接对乡镇负责,因为被任命的领导也比村民选举出来的村干部更易接受乡镇的指令。

作为折中的意见,有人提出由乡镇政府往村里派遣代表,村公所作为乡镇政府派出机构存在,这样既有人代表政府,亦能维护村民自治。但这种意见随即遭到了反对,一个明显的弊端是,村里并不富裕,两套班子成本太高,工作起来也容易扯皮。

争论仍在持续。张春生认为,在那个时候,彭真和彭冲私下非常清楚,按照宪法只能是指导关系。

关键时候,彭真出席了常委会审议法律时的联组会议。这次会议正好是张春生负责记录。彭讲到,我国封建社会历史很长,缺少民主传统,建国以后,相当一段时间也忽视了民主建设。现在是自上而下的东西太多,自下而上的东西太少。现在搞起一个村民自治组织来,让群众民主决定自治范围内的事,这是一个重要方面,而且比事事由政府来管要管得好。

这次会议上,彭真也对中国农民“缺乏管理自己的民主意识”的观点做了回应。经历了早年的革命,建国后事无巨细的工作,文革中残酷的迫害,如今已近80岁的老人颇为动情地说道,民主意识、民主习惯是在实践中养成的,不是靠书本讲的。村里的事提出来了,哪个先办、哪个后办,就让他们去讨论,最后按多数人的意见去决定,这才能养成民主习惯。

彭真甚至提出,村民委员会是八亿农民的民主训练班。出席的人员被彭真这番饱含感情的话打动了,有些人甚至表示很开窍。在接下来的常委会上,多数人赞成提交全国人民代表大会审议。

“监督乡镇干部,唯一的办法就是推行村民自治”

但更严重的争论在随后的大会审议时表现出来。和当时的思想解放相关,官员和代表们已经习惯提出不同意见而不担心遭到打压。出席者近三千人之众,反对“指导”关系的声音很强烈。

以至于彭真不得不在48小时内发表三次讲话以争取支持。作为委员长,彭真既要维护民主氛围,又要达到说服的目的。他的讲话充满了对革命年代党与群众亲密关系的怀念,同时亦认为如果自治被耽搁将会产生更大的问题。

在彭真看来,自上而下的监督是不够的。“谁来监督乡镇干部呢?我们吗?不,即使一天48小时也不够。”彭真断言,唯一的办法就是推行村民自治,使得中国农民群众可以自己选举和监督村干部。他希望开动这个民主培训班。

这期间,在大会堂河北厅一次有地方代表团负责人参加的会议上,副委员长彭冲主持会议,彭真参加会议,请与会者充分表达意见。其实,在早些时候大会审议时,彭冲自己的态度很明确,他说我们不能把村委会当成乡镇政府的一条腿。这个话太直接了,很多人听了不能认同,也有人认为彭冲捅了一个篓子。

1987年的这次会议是彭真作为委员长任期的最后一次大会,假如这次会议不能通过,他的任上就没有机会了。但作为一位实事求是胸怀开阔的老党员,他最后的表态却是,不要勉强表决。

彭真提出的办法是,大会不表决,再多沟通审议。由大会做一个授权决定,授权常委会表决,这个充满智慧的提议最后得到认同,因为在一个小规模的常委会上进行讨论,更容易沟通与说服。

八个月后,一部细致规范村民自治的《村委会组织法》在经历了长久的辩论之后获得通过。傅洋说,彭真一辈子考虑的就是如何实现人民民主,他所做的就是让宪法中“一切权力属于人民”能落到实处,这部法律正是他理念的一部分。

张春生对此表示认同,“我当时在旁边做记录有个感慨,他的民主思想是很真诚的,不是喊一个口号,而是真心实意支持人民当家作主,他在设乡政府的时候就有个原则,两句话,一是乡长能管得住全乡的事,二是全乡的群众能够管得住乡长。”

彭真曾说,他在任上有一个遗憾,没有把乡镇政府的组织法搞出来。退休后,将近90高龄的老人约了民政部、公安部和全国人大常委会法工委的负责人到家中对他们说,你们能不能调查研究,搞一个乡镇政府组织法。

“这实际上是扩大民主的想法。当乡村人民能够管好他们的村庄后,他们就可以进而管好乡然后是县里的事了。”

“因为我们乡镇政府组织法写在地方政府组织法里,就那么几句话,他想把它单拿出来,在我们国家逐步扩大民主,但是这个愿望一直没有实现。”说到这里,年近70岁的张春生叹了口气,眯起了双眼,似有无限往事涌上心头。★