规范上访不仅是个法律问题

张千帆

要根除中国的上访现象,必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上,不是让百姓“上访”官员,而是让官员为了争取选票而“下访”百姓

今年是《信访条例》颁布施行5周年。迎接纪念日的却是一则“河南农民进京上访‘被精神病六年半”的报道(《南都周刊》2010年4月30日)。

性情耿直的徐林东只是因为看不惯“一个腿脚不灵的女人在村里常常被打”,帮她到北京“越级上访”告乡政府的状,就被政府送进精神病院。没有精神病鉴定,也没有监护人的签字,医院却强行收治了病人,理由是“政府送进来的”。精神病院的逻辑是“乡政府说你有精神病,你就有,说你没有就没有”;乡政府的逻辑则是“他在认识上偏执,偏执本身就是个精神问题”。

像徐林东这样诚实、耿直、热心的公民本来是一个健康民族的精神支柱,却落得如此悲惨的下场。无论是2005年施行的新《信访条例》还是1995年施行的老条例,任何一部立法都不可能纵容如此无法无天的迫害行为。上访及其引发的诸多权力滥用现象,显然不仅仅是一个法律问题,也不是像某些专家想象的那样,只要出台一部《信访法》就“终结”了的。

上访之所以成为一个独特的“中国现象”,究其制度根源是地方民主不完善造成的。由于缺乏民对官的实质性制约,民众不得不通过托人情、拉关系甚至赤裸裸行贿来买通控制其命运的官员;而官员则更是被权力“宠坏”了。如此便一面产生了少数肆无忌惮、无法无天的贪官污吏,另一面则造成了全国各地每年数以万计的征地、拆迁等引发的群体性冲突。这些问题在本源上由唯上不唯下的地方所产生的,自然不可能在当地得到解决,于是民众除了“上访”之外别无出路;到上一级政府上访符合法律规定,但仍然难以跳出权力运行规律,导致一些问题得不到解决,于是才产生了大量法律禁止的“越级上访”。

我不是说这支浩浩荡荡的上访大军中没有“精神偏执型”的,为了一点鸡毛蒜皮的小事而耗费自己的生命和国家资源,但是近年大量各地访民“被精神病”的公开报道表明,中国上访问题的症结恐不在此,更不在于如何界定“正常”上访或“终结”上访的法律边界。

现在应集中力量从根子上解决产生上访以及严重侵犯访民权利的制度问题,避免在法律文本上绕弯子、做文章,而法律文本再怎么修,也只是在琢磨如何“规范”上访、如何界定“终结”“越级”“非正常上访”这些站在管理者立场上的法律概念;至于如何切实有效地解决访民的问题,却鲜有涉及,这是为什么我一直不看好《信访条例》的修改。

新条例施行五年,上访数量和激烈程度不降反升便足以表明,上访不是一个修改法律就能解决的问题。即便以后再升级为《信访法》,法律条文规定得更完善、更先进,恐怕也还是会重蹈《信访条例》的覆辙。

由于信访制度解决问题的速度,永远赶不上问题产生的速度,靠完善信访来根治上访显然是行不通的。要根除中国的上访现象,必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上,不是让百姓“上访”官员,而是让官员为了争取选票而“下访”百姓。当然,在目前自上而下的官治积重难返、自下而上的民治一时难以建立的情况下,信访不失为政府了解民情并解决部分社会矛盾的一个渠道,完善信访制度确实也有一定的必要性。但要实现这个目标,与其盼望中央制定更完善的信访立法,不如期待地方制度创新。

目前辽宁沈阳和江苏淮安等地的信访制度创新都是在现有法规框架下进行的,譬如沈阳对“终结信访事项”采取公开评议的“答辩”方式,邀请访民和人大代表、政协委员及专家学者一起参加;淮安则采取阳光信访和权力下放模式,力求地方问题当地解决,而这些改革举措都不和现行信访立法相抵触。事实上,由于各地情况和需要不同,信访制度的具体设计没有必要全国统一,各地尽可以为自己量身定做最有效地解决当地问题的信访程序。如果苛求中央规定统一的信访程序,那么难免会束缚某些地方锐意进取的手脚。

退一步说,即便中央要制定一部“信访法”,其所要考虑的重点也绝不是统一的信访程序、“合法”上访的边界或“终结”信访的步骤,而恰恰是如何统一保障访民受宪法保护的基本人身和言论自由权利,防止“被精神病”这类恶性事件重演。★

(作者为北京大学宪法学教授)