八条热线背后的学者行动

马 军

一方面,中央部委和31个省市自治区“主动公开”的成绩越来越好,另一方面,面对公民申请信息公开的窗口却越关越紧

也许是因为一种分裂的感觉,25岁的阎天发现自己很难简单定义何为“更好”或“更差”。两年来,他所在的研究团队主攻政府信息公开,这项工作经常把他带入两种截然相反的情绪中。

一方面,在他参与的一个测评项目中,中央部委和31个省市自治区“主动公开”的成绩越来越好,这让他感到乐观;另一方面,面对公民申请信息公开的窗口却越关越紧。甚至于,当他想找一些成功申请的典型案例时,竟然找不到,这又让他备感无奈。

“学生”的进步

阎天是北京大学公众参与研究与支持中心(以下简称“中心”)的高级研究员兼项目官,再加上中心主任王锡锌教授和另一位同事彭,三个人组成了一个小小的核心团队,每年定期开展一项名为“政府信息公开年度指数”的测评项目。

这个测评指数有如一个班级里所有学生的成绩单,而“学生”是中央各部委和各省市政府。为了制作这张成绩单,阎天及其团队要根据“学生”们自己发布的信息公开年报、网站信息建设、规章制度,一一打分,然后列榜公布。

在这张成绩单上,这些政府部门今年的表现比上一年度大有进步。

比如按规定,每年3月31日是年报公布的截止日。但去年4月1日,有一半以上的部门没有交年报,被阎天他们一一记录在案。几天后,这些部门才开始陆续补交“作业”,而且还玩了一手在网站后台修改发布时间的“找补”把戏。

阎天他们没料到这一招,也没想到要保存“证据”,只好算这些“作弊”的“学生”答题有效,都给了分。吃一堑长一智,今年阎天他们想好了应对之策。在3月31日凌晨,阎天和同事盯守在电脑前,就为了抓“现行”。

他们发现情况大有改观,绝大部分省份都踩着点儿发布了信息公开年报,个别表现好的甚至还提前了十几天。不及格的只有江西一省,又跟去年一样“舞弊”,被阎天拷贝了网页,留作“证据”。

除此之外,政府信息公开在网站信息建设、人员配备等方面都渐趋完备,相关部门也对此高调宣传。特别是去年“中心”的测评报告出来后,许多省份的信息公开部门纷纷打来电话,对此事反应积极。这些都让阎天对这个项目有了更多的信心,觉得这种测评很有意义。

北京市政府信息公开办公室在写2009年年报时,还专程来北大拜访了“中心”,讨论“中心”提的一些概念是否可以用到年报中,这也看出政府部门对信息公开之重视。

公民申请受阻

但另一方面的情况让阎天及同事们不那么乐观。

政府部门的信息公开分作两大类,一类是诸如年报、网站信息等“主动公开”部分,还有一类是回应普通人申请的“依申请公开”。在阎天看来,跟前者的主动和高调相比,后者一路趔趄。

“不管是谁,申请信息公开的要求递上去,常常不会有结果。”阎天和彭都对此叹息连连。在这一块,他们另有一个渠道,直接面对社会上那些最基层的申请者,获得大量一手材料。

这个“渠道”就是他俩办公桌上的那部电话,电话旁边立着一块不大的牌子,上写“政府信息公开咨询热线”。

热线早在2008年5月就正式开通,两年来已接到2000多例求助电话。求助者身份不同,遍布全国各地,经济发达地区尤多。他们咨询的内容多与自己的切身利益相关,包括拆迁、房改、工作调动、社会保障、各种收费等。

作为热线,这部电话着实保持着热度。在开通之初有媒体报道的情况下,每天有十多个咨询电话打进来,阎天他们接不过来,招了北大、清华和政法大学的法律系研究生充当志愿者,稍作培训即“上岗”服务,为全国各地的民众提供咨询。

后来逐渐稳定到每天至少一两个电话,与拆迁有关的内容占了绝大多数。特别是2010年年初以来,随着全国范围内拆迁事件激增,求助者数量一路攀升。不光来电,信件或者登门造访数量亦有不少。这其中就有去年12月因拆迁自焚而被广泛关注的北京四季青村民席新柱。

很多人都是信息公开申请不下来,求助于北大这条热线。阎天说,对这些求助者,他们除了给些程序方面的建议之外,也并无良方。“就算我们帮他把上诉状写得很周详,又有什么用呢?”

“申请信息公开被拒绝,在程序上还可以积极上诉,但在现实中目前没什么出路。”阎天说,“比如在北京,各级法院现在对涉及信息公开的诉讼相当保守,基本上不做实际审查就直接驳回了。”

王锡锌教授对《中国新闻周刊》记者透露,他跟一些法官有过交流,法院现在也处于困境。曾有一位北京律师申请审计署将审计信息全部公开,得到的答复是如果公开了可能影响社会稳定,法官对此自然无法审理。

此外还有国家机密,对法官来说同样也是一个技术上的巨大挑战。“即便我来当法官也很难,就算我把案子接过来,这些技术上的问题怎么解决?”王锡锌说。

这一尴尬局面,无疑会逐渐瓦解普通人对《政府信息公开条例》的信心。“中心”前些时候要制作一个宣传手册。阎天他们想找一个申请政府信息公开被拒、然后打官司胜诉的案例。“来推广一下,这样也能给普通老百姓信心。” 但最后他们竟不能如愿。

上海每年几百起行政复议和行政诉讼,绝大部分都是关于政府信息公开的,真正靠胜诉而改变决定的案例同样鲜见。

不仅如此,有关部门对“依申请公开“的限制似乎变得更为严格了。

今年1月,国务院办公厅就“依申请公开”专门下发了一个通知,其中大大限制了“以学术科研为名”的申请。譬如规定“一事一申请”,也就是说,要申请大量信息,必须先化整为零,拆解成多个申请,分次进行。在阎天看来,这个通知针对的就是如吴君亮、任星辉等人发起的公益性申请。

阎天的同事彭是从牛津大学留学回来的博士,他尤其担心“文牍主义”在政府信息公开方面的泛滥——也就是文案、宣传都做得漂亮,却是不务实际的表面工作。他举例说,在不少省市的政府信息公开官方网站上,“主动公开”看上去很好很规范,但真正想找东西时却找不到。

从北大法律系毕业、一直学行政法的阎天从来没有怀疑过《条例》的重要性。他把《条例》看作是“法制30年以来最好的机会之一”。只是他没有料到,政府信息公开前行了两年之后,会卡在一个瓶颈里。

热线背后的公民需求

北大这条咨询热线的创办,最初来自于中心主任王锡锌教授的创意,且让他寄予厚望。

“公众对信息的需求,有时候就像对空气的需求一样渴望。”王锡锌在2008年5月《条例》实施前就预测,社会上对政府信息公开的需求将会有很大增长。

这些年来,王锡锌和他的这个中心一直致力于推进“富有意义的”公民参与。他期待通过开办这条热线,为最基层的民众提供法律支持,以此来有效推进中国的政府信息公开。

2000多例来电对于全国民众来说,只是一个小数字。“大量的公众申请都藏在水下面,我们看不到,你们媒体也没有报道过。”王锡锌建议记者去看看各省市颁布的信息公开年报,其中透露的数字非常可观。

2008年5月曾被众多媒体报道的“全国信息公开第一案”——湖南黄由俭案,当时黄由俭就是通过这条热线来进行咨询的。王锡锌与黄由俭多次通过电话,在案件的整个过程中都提供了法律咨询。

正如王锡锌所料,在《条例》实施之后,虽然政府方面对信息的供应也有增长,但远远不能匹配公众的需求。

在2000多例来电之外,从全国各地寄到中心的信件其实更多,装满了整整四个纸箱,堆放在会议室一角。“中心”的工作人员会对每一封来函进行回复,但信件经常被退回。据彭回忆,有一次他统一寄出60多封信,十几封被退回。“很多地方都在突击拆迁,可能在我们提供咨询的信件送达之前,那个房子就已经拆掉了。”

“他们能用得上的硬性法律规定,基本就只有这个《条例》。”彭无奈地说。

八高校的推动力

这条热线在运行两年后,开始有力量复制自己。2010年3月中旬,在“中心”的召集下,来自全国8所高校的学者召开了一次圆桌会议,组成了“中国政府信息公开观察联盟”(高校名单参见列表)。

这次圆桌会议涉及到一个重要主题:中国的政府信息公开,自上而下的政府推动固然重要,但是可持续的大规模推动力,在现在和未来,都将主要为自下而上的社会推动力。

为了发挥《条例》作用,从基层推动中国的阳光政府建设,8个团队做出了一个决议:扩充北大现有的这条咨询热线,在位于全国不同区域的这8所高校中,由每个团队分别提供一条热线,为全国各地民众提供政府信息公开的咨询服务。截至记者发稿,这8条热线都已正式开通。

在5月1日前后,这8所高校还联手开展了一项规模颇为庞大的工作:由这8个团队中的工作人员,以公民身份,以“研究”为目的,同时向中央各部委和全国31个省市自治区政府申请信息公开。

这些申请的内容完全相同,共由5个问题组成。比如其中一条是申请公开各省的保障性住房支出,就是经适房、廉租房这些保障性住房,每个省各支出了多少。

“遭到”申请的各政府部门如何回应,都被研究团队一一记录在案。所有申请情况,将作为第一手数据,用于今年6月即将发布的《政府信息公开年度指数》报告。

在去年的《政府信息公开年度指数》排行中,浙江省列倒数第一名。浙江省办公厅的工作人员多次给王锡锌打来电话,询问为什么他们倒数第一,这个排行又用了什么样的指标体系。

王锡锌请对方看了北大公众参与研究与支持中心制作的“政府信息公开指数评价指标体系”,并介绍说这个体系在北大的网站上公开,对所有政府部门一视同仁。

如今,由王锡锌另行组建的中国政府信息公开指数评测中心已经建立起来。这个中心包括北大、清华、中国政法大学、上海财经大学、吉林大学、西南政法大学、西北政法大学、湘潭大学等8个团队,分别覆盖全国不同区域,同样也是以北京大学为主导来进行统筹。

这个评测团队中的相关研究者,通常都是这个领域中顶尖的教授和一些博士生,核心人员达30人之多。王锡锌说,他期望由八高校打造的这个《政府信息公开年度指数》报告,能对政府部门形成一种持续的推动力。

八高校中的上海财大从去年开始发布另一个榜单——“中国省级财政透明度排行榜”,今年第二次发布,已形成一定的影响力。据说,有的省份给国务院写报告,第一句话就是,我们在上海财大的评比中排第几名,这是对我们工作的最大鼓励云云。

上海财大团队的带头人蒋洪教授认为,在他们的测评中,今年各省市的得分情况,跟去年相比仅仅提高了零点几个百分点,可见政府信息公开还处在一个比较徘徊的状态。

“我把这个现象看作是期待与现实的矛盾。”蒋洪对《中国新闻周刊》记者说,现在各部门在宣传信息公开时呼声很高,但在行动方面还存在很大的滞后。

这一观点,与阎天和彭不谋而合。在王锡锌的率领下,北大这个团队期望能发起一场“社会动员”——即由公众、学者、媒体共同行动,构成一种有序的社会参与。★