德国的移民策略

雨 春

改革开放30年，中国已经从一个纯向外移民的国家逐步成为外国人旅游、工作、居留的目的地国家。我国现行外国人管理制度有待改进，急需出台具有中国特色的和国际接轨的移民法。德国的《移民法》不仅在德国意义重大，影响深远，而且也值得我国学习和借鉴。

2005年1月1日，德国第一部《移民法》(《关于控制限制移民和规定欧盟公民、外国人居留与融合事宜之法》)正式生效，这标志着德国对外国移民的管理从此迈上了法制化的轨道。从《外国人法》到《移民法》，整整经历了14年，经过无数次辩论、协商和修改，终获联邦议院和参议院的通过，法律制定过程的艰难，显示了德国在移民问题上的困扰和对立。然而《移民法》终获通过，则昭示了德国在对待本国人才需求问题上的务实姿态，从而实现了其在外国人管理、移民等问题上新的飞跃。

二战后的德国移民政策及其背景

第二次世界大战结束后，西德为了较快地实现经济复苏，开始逐步推行劳工移民政策。20世纪70年代初，由于世界性石油危机的冲击，西德经济曾长放缓，开始陷入滞胀困境。在此背景下，西德于1973年末一改积极的劳工移民政策为严格限制政策，1973年11月，全面停下招募外籍劳工并在国内严格限制对非欧共体成员国的劳动者发放劳动许可证。与此同时，开始实行遣返政策。20世纪80年代以来，冷战两个阵营力量的对比发生变化，来自东欧、苏联的具有德国血统的移民回流增加。随着东欧社会主义阵营的解体和两德统一，从1988年到1991年间，大约有120万居住在东欧和原苏联的德国人后裔移居德国。

巨大的移民压力使德国于20世纪90年代初大幅度收紧了移民政策。1990年7月9日，德国内政部发布了《重新调整外国人权利法》，1991年起正式实行。该法包含《外国人人境和居留法》、《联邦哺育金法的修正》等共15章。《外国人法》为第一章，其中规定了外国人进入德国、在德居留、或长期居留以及入籍等条件，比以往的移民法令明显从严偏紧。1993年，德国又修改了避难法条文，明确了避难权的适用范围，遣送出境程序进展加快，使得申请避难人数大幅下降。由此，德国移民政策对于新的外国移民的进入更加严格。

逐步向移民国家迈进

2001年7月4日，德国移民政策报告出笼。这个报告的核C、是扩大移民数量，广招天下贤才，以应对德国人口数量减少所带来的社会危机和专业人才缺口所导致的国际竞争力下降问题。

建议政府采取新举措的直接原因是：德国近年来人口出生率不断下降，劳动力市场对熟练劳动力的需求一直得不到满足，人口增长远远跟不上就业的需求。德国人口出生率下降和人口老龄化造成的人口比例失调从二战后逐渐加重，德国移民政策报告出台前的2000年，出生率仅为0，92％，是欧盟15国中出生率最低的国家之一。根据德国联邦统计局的估计数据，到2060年，德国人口总数将从目前的8200万减少到6500万至7000万。届时每7个德国人中就有1个年龄达到或超过80岁，60岁以上老年人占人口的23％，而20岁以下的青年和儿童只占21％。养老比例将从2000年的4.4:1下降到3:1。德国一家媒体形象地提出，“如不从国外移民，将来德国老人的轮椅由谁来推?”此外，在经济全球化和人才国际化的大趋势下，德国国内的高级人才外流现象也越来越严重，国家已出现了专业人才缺口的现象，而这又势必削弱德国的国际竞争力。

在这种情况下，德国政府不得不考虑放松移民政策，新的移民政策报告建议每年按照2:2:1的比例通过三个渠道吸引5万移民进入德国。其中第一部分2万人将通过累计分数的方法获得移民德国的许可，这主要是考虑减轻德国人口数量日渐萎缩所带来的一系列社会问题。第二部分的2万移民将主要作为德国目前缺口严重的专业人才引进。这两个部分的移民要移居德国难度比较大。而第三部分，也就是那1万移民要是符合新移民政策报告所说的那种经济和科技领域受过高等教育的顶尖级人才条件的话，那他们移民德国就没有限制。此外，报告还建议德国联邦政府成立“联邦移民与归化局”，专门负责移民事务和外来移民同当地居民的融合问题。这份报告的出炉最终打破了一个长期困扰德国的禁忌，承认德国是一个移民国家，这在德国的移民政策发展史上具有里程碑式的意义。

德国《移民法》出台

由于德国人口负增长及人口老龄化的加剧，劳动力市场上专业人才匮乏，严重影响了德国的国际竞争力，对经济和社会发展也造成了巨大压力。此外，欧盟东扩及W2"0服务贸易自由化都将给德国现行的劳工政策和劳动力市场带来巨大冲击。而德国现行的《外国人法》已不适应经济和社会发展的需要。加之“绿卡”政策在实施过程中存在疏漏，已无法充分发挥其效用，吸引到更多德国需要的外国人才。因此，修改《外国人法》，放宽移民限制，对已实施的“绿卡”政策进行调整，将这项政策上升到法律层次，制定一部《移民法》成为当务之急。2004年7月，联邦议院和参议院同意《移民法》颁布实施，至此，德国第一部《移民法》终于走完了立法程序的全过程。

德国《移民法》的全称为《关于控制限制移民和规定欧盟公民、外国人居留与融合事宜之法》，并明确规定《外国人法》5=2005年1月1日失效。新移民法的—项最重要的成果是：对于高素质的外国人-—例如，科学家和计算机专业人士，德国的劳动力市场将比原来“绿卡”的规定更加开放。如果外国人满足了这些前提条件，他们可以从一开始就获得无限期居留许可并在德国定居下来。打算以独立从业者身份在德国至少投资100TY欧元或者至少创造10个就业岗位的人，同样可以有希望移民德国。此外，放开的部分还有，留学德国对外国学生更有吸引力，且为留学生提供了毕业后在德国居留至少一年以寻找或从事工作的机会。根据需要，合格的高校毕业生也可以简化入籍手续。外国^管理制度对我国改革的借鉴意义

德国颁布《移民法》，它—方面着眼于德国的未来，使德国的移民政策在世界上更具活力与竞争力，另—方面提高了有关移民事务的法律可操作性和执法的统一性。从1990年的《外国人法》到2005年的《移民法》，可以发现，德国对待外国人的态度在变，看世界的目光也在变，而当它以更加开放的姿态欢迎外国人融入德国社会时，其实更加表明了其自身更多地融入世界的愿望。从这个意义上讲，德国的《移民法》不仅在德国意义重大，影响深远，而且也值得我国学习和借鉴。

改革开放30年，中国已经从一个纯向外移民的国家逐步成为外国人旅游、工作、居留的目的地国家。2007年，我国驻外使领馆以及外交部驻香港、澳门特派员公署共颁发签证813万，仅京沪穗三地公安机关登记在册的常住外国人就已超过27万,临时居留外国人90多万。越来越多的外国人和外国专家来华经商、旅游、工作，开展合作，促进了我国改革开放和经济建设。

目前我国对外国人来华事务进行规范的法规主要有4个：一是1986年颁布的《外国人入境出境管理法》，二是1994年颁布的《外国人宗教活动管理规定及实施细则》，三是1996年颁布的《外国人在中国就业管理规定》，四是2004年颁布的《外国人来华永久居留审批管理办法》(以下简称“绿卡”制度)。其中2004年“绿卡”制度是为了解决《外国人入境出境管理法》中签

根据德国联邦统计局的估计数据，到2001年，德国人口总数将从目前的8200万减少到6500万至7000万。届时每7个德国人中就有1个年龄达到或超过80岁。60岁以上老年人占人口的23％，而20岁以下的青年和儿童只占21％。养老比例将从2000年的4.4:1下降到3:1。德国一家媒体形象地提出，“如不从国外移民，将来德国老人的轮椅由谁来推?”证类别笼统，签证条件不明，要求材料不清，担保人资格模糊，程序繁琐等问题，规定了技术移民、投资移民和亲属团聚移民三类永居移民。实施该办法是中国政府适应经济全球化、推进改革开放和社会主义现代化，以及规范外国人在中国永久居留审批管理工作的重大行动。但是，该办法在实施过程中仍然存在不足之处。公安部出入境管理局资料显示，截至2007年，在中国常住外国人总共53万多人，其中，三资企业人员1525，2Q人，外教19624人，大学以上学历学生87215人。而全国发放的“绿卡”还不到5000张，对于一个具有13亿人口的新兴国家，中国需要吸引国际上的优秀人才和国家建设急需的紧缺型人才参与经济建设和社会发展，条件不明晰、规则不透明、管理不规范的“绿卡”带度很难发挥应有的效用。

根据法律规定，我国在外国人的管理流程上分为签证发放、边防口岸查验、入境管控三个环节，分属外交部、公安部和地方公安机关，而管理外国人的部门则涉及公安外专、劳动、宗教。外办、工商、税务等多个部门。但目前这些部门之间、多个地方机构之间缺乏沟通协调机制，信息资源未形成共享，不仅难以形成工作支持，而且出现了三大管控的“边界真空”的隐患。这种管理体制是相关部门有权力，却没有明确管理责任；负责管控、却没有明确审批权；或者管理权力分属不明，部门争利造成管理重叠、责任缺失。

解决上述社会问题，改革我国现行外国人管理制度，急需出台具有中国特色的和国际接轨的移民法。

将对外国人管理的法规制度上升到移民法层面是经济社会发展的必然要求。从德国的经验来看，移民法对绿—卡、外国人管理法等涉及外国人的管理机制进行了有效整合，形成了人口统一、条件明晰、管理规范、效能较高的法律制度，最终实现了与国际移民制度的接轨，有利于国家形象的提升，由此，我国更需要整合法律资源，对现有外国人来华管理制度进行改革，建立统一的移民制度管理体系，其第一要务，就是尽快出台我国的移民法，对外国人入境出境、来华工作、居留、移民等事务进行统一管理。

我国的移民法要立足国情，树立竞争意识，以吸引高技术高技能人才和限制一般性国人就业为其根本目的。德国的移民制度建立虽然有其补充人口数量急剧下降的考量，但其立法要义，在：于=解决德国高素质人才的不足和限制一般性外国人进^德国，以及打击在德国的非法移民。作为1人口大国，我国要设立更为严格的人口机制，参考传统移民国家的移民管理制度，特别是其中的计分考核制、移民配额制和移民保证等精华，维护国家的整体利益。针对我国需要的技术类移民，需要设计明确的职位需求发布机制和职位标准，从而有利于移民管理部门根据国内经济社会发展需求和劳动力市场结构，经常性调整所需外籍人才的职业需求，客观评估申请人是否具备事某一职业的能力。

对移民法的认识需要从舆论上予以正确引导。建立我国的移民法制度，并非宣示我国将成为大量接受外国移民的国家，也并非宣示只要是外国人都可以来华工作、就业。我国传统上并非接受大量移民流入的国家，在目前的发展阶段，还存在大量低水平劳动力就业难、一般性劳动力待岗失业等众多困难，将来即使这些问题得到有效解决，也很难大量吸收外国移民。借鉴德国移民法的经验，我国的移民法政策主要是鼓励和吸引国外高技能人才，管理人才和我国需要的紧缺型人才来华工作，而对于一般性劳动力，则要设立严格的准人机制，提前限制在国门之外，不_允许其在华就业，与国内劳动力抢夺市场。鉴于此，我国的移民法可以在称谓上做一变通处理，可以称之为《关于规范外国公民和外国人来华居留法》等，以消除误解，明确我国在移民问题上的态度。另外，要加大理论研究，加强宣传和解释，发挥新闻媒体等舆论的作用进行有效引导，消除社会对“移民法”一词的倾向性误解。

科学完备的移民法律制度要求我国对现有外国人管理制度进行改革。我国的外国人管理涉及部门众多，仅仅外国人来华工作和就业等，就涉及公安、教育、外交、人力资源和社会保障、外专等诸多部门，管理权限分散和交叉并存、管理责任不清，造成对外国人来华事务的管理混乱。借鉴德国和其他成熟移民国家的经验，必须建立我国统一的外国人管理机构，作为移民法的主要实施机构，统一归口管理外国人来华事务，以达到立法和管理的协调和统—。

总之，是否建立了符合自身的移民制度和移民法制度是体现一个国家国际化程度的重要标志，一国在国际上话语权的增加，体现在其对待移民问题上的法制化程度以及与国际接轨水平，其根本在于是否拥有透明、明晰的移民管理制度和移民法，从此意义上说，德国的移民管理制度的改革为我国提供了非常有价值的借鉴。