对新时期城乡基本公共服务均等化问题的思考

2010-04-28贺珍瑞

理论导刊 2010年4期

关键词：均等化公共服务城乡

贺珍瑞

（菏泽学院，山东菏泽274015）

对新时期城乡基本公共服务均等化问题的思考

贺珍瑞

（菏泽学院，山东菏泽274015）

推进城乡基本公共服务均等化是构建和谐社会的内在要求。当前我国基本公共服务存在着总量不足、分配失衡等问题，一定程度上影响了社会的稳定、和谐和发展。我们必须认真探究这些问题产生的根本原因，并采取切实可行的措施予以解决。

城乡；基本公共服务；均等化

经过30多年的改革发展，我国基本上建立了有效的公共服务体制，为13亿人提供基本而有保障的公共服务。但是，进入新时期，全社会公共需求全面、快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾比较突出，一方面表现为公共服务总量不足，另一方面表现为公共服务分配失衡。这种状况一定程度上影响了我国社会的稳定、和谐和发展。因此，实现城乡统筹的基本公共服务均等化，已成为新时期推进改革的重大任务。

一、新时期我国基本公共服务均等化的内涵

（一）新时期我国基本公共服务的界定

公共服务是政府在市场失灵的领域发挥作用，并实现社会公平的重要途径。通常是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。公共服务一般具备社会性、公共性、公平性、动态性四个共同特征。［1］公共服务分为基本公共服务和一般公共服务。基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展的总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括两个基本层面：一是生存型公共服务，满足居民基本生存与健康的需要，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、医疗卫生服务等；二是发展型公共服务，满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务。［2］

由于受政府财力、能力和市场发育程度等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目都全面实施均等化，在均等化推进过程中必须区分轻重缓急，确立行动的优先顺序。因而，要实现我国政府提出的基本公共服务均等化的目标，首先需要从现阶段我国社会经济发展特点出发，借鉴国际经验，按照基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定我国现阶段基本公共服务的内容。所谓基础性，是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务，是人所必需的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发展；所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务；所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。［2］

根据上述确定的原则，我国现阶段的基本公共服务可以界定为:在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善的条件下，政府为实现社会的公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障(包括一般性转移支付和专项转移支付)来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近主要公共服务项目［3］，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业等服务。

（二）均等化是基本公共服务发展的目标

基本公共服务的均等化，是指一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家提供的基本公共服务的权利。它包括标准的均等化，也包括结果的均等化，它是一个通过调节、平衡达到相等的动态过程。当然，这里所谓相等只是大体相当或者差距较小，而不是也不可能是绝对相等。城乡基本公共服务均等化包括两个层次的含义：一是城乡居民享有公共服务的机会均等，例如，农村居民与城市居民平等享有接受教育的权利；二是城乡居民享受公共服务的结果均等，即无论居民居住在何地，身份为何种，所获得的公共服务在数量和质量上都应大致相当。基本公共服务均等化的标准不是一成不变的，它根据经济发展水平和财力水平的变化而变化，最初可能是低水平的保底，然后逐步提高到中等水平，最后实现结果均等。政府应通过有倾向性的资金投入向农村居民提供包括教育、卫生、社会保障、文化及基础设施，逐步缩小农村公共服务供给上的城乡差别，使城乡居民享有大致均衡的公共服务，保障城乡居民从机会和结果两个方面同时达到公共服务需求的一致性。

二、我国城乡基本公共服务现状评价及原因分析

（一）现状评价

党的十六大以来，国家在统筹城乡、破解城乡二元结构方面做了大量工作，出台了一系列支持农业的惠农、强农政策，从而使农村居民享受基本公共服务的状况有了明显的改善。但相对于庞大的农村人口规模来说，这种改善仅仅是起步，城乡基本公共服务差距仍然很大，具体表现在：

1.城乡教育资源分配不均等。我国在推进义务教育方面取得巨大进步，但是经费不足一直是制约农村义务教育发展的突出问题，城乡教育资源分布差距较大，教育不公平的问题一直未能有效解决。据统计，2006年农村各级学校生均教育经费为城市的81.3%，农村学生平均仪器设备折算金额仅为城市的66.6%。《国家教育督导报告2008》显示，2006年全国城市小学校均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台；全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中平均只有38台，农村学校教学条件不能满足需要；西部农村小学的建网学校比例为3.1%，农村初中建网学校比例仅为18.4%，无法满足教师利用现代教育信息的要求，制约优质教育资源共享。同时，由于农村条件艰苦、生活条件差，高学历的年轻教师都不愿意到落后的偏远地区，师资力量薄弱，导致大部分农村教育质量不如城市。

2.城乡社会保障不均等。目前，我国在扩大城乡基本社会保障覆盖面、提高基本社会保障水平方面虽说有了一定的进展，但基本社会保障体系的重心仍在城镇。农村社会保障体系建设滞后，距离实现农民“困有所救、病有所医、老有所养”等目标，仍有很大差距。主要表现在：（1）养老保险制度的差距。城镇企业职工养老保险制度强调风险共担，较多地体现了社会保险原则；农村社会养老保险制度突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主，由于缺乏政府财政和政策支持，农村养老基金几乎全靠农民自己交费，许多农民因此不愿参加农村养老保险。（2）基本医疗保险的差距。城乡居民实行不同的基本医疗保障模式和运行机制，城镇职工参加基本医疗保险，由用人单位和个人共同缴费，实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式，其保障水平比较高；城镇非从业人员和中小学阶段的学生等人员参加城镇居民基本医疗保险，以家庭缴费为主，政府给予适当补助，属自愿行为；农村居民自愿参加新型农村合作医疗制度，其保险费由个人、中央和地方政府共同分担，但是由于个人交费比例低，制约了医疗服务的保障范围，新型农村合作医疗主要以大病统筹为主。（3）最低生活保障的差距。2007年，中国政府决定在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，虽然农村低保人数增加比较快，并超过城镇低保人数，但城乡保障水平不同。2007年，农村最低生活保障平均实际支出水平（补差额）为人均37元/月，而城镇的最低生活保障平均支出水平（补差额）人均102元/月，城镇是农村的2.76倍。即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内，这个差距仍显过大。［4］

3.城乡公共卫生与基本医疗服务不均等。城乡公共卫生与基本医疗服务不均等差距首先表现在卫生费用的投入上。1990到2005年期间，虽然城乡人均卫生费用都有较大增长，但城乡人均卫生费用之间的差距却在扩大。2005年，中国人均卫生总费用为662.3元，其中城市为1122.8元，农村为318.5元，城市为农村的3.53倍。［2］其次，医疗卫生资源分布及机构的设置也存在差距。城市里不仅拥有医疗设备先进的大医院，也有方便就诊的社区医院，较好地满足了城市居民的医疗卫生服务需要。相比之下，农村的医疗条件比较落后。农村不仅人均医疗设施资源拥有量少，且一半以上的村子距离最近的医院和卫生室在1-3公里。据统计，2006年，按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张；而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人；每千农业人口乡镇卫生院床位数为0.81张。［2］

4.城乡公共就业服务不均等。公共就业服务均等化是指政府向每一个公民提供的公共就业产品和公共服务是公平的，即其享受公共就业服务的机会均等。但在我国公共服务总体投入不足的情况下，城乡二元结构架构下的公共就业服务供给严重失衡。与城市相比，目前农村还没有完善的就业服务体系，县、乡、村三级公共就业服务在基础建设、覆盖范围、服务内容和服务水平等方面还很落后，农村富余劳动力转移就业和进城务工的农民工在享受公共就业服务方面还存在明显的不足，城乡公共就业服务均等化方面问题十分突出。

（二）原因分析

1.二元经济结构导致城乡公共服务供给制度不均衡。建国后，为了快速发展经济，我国选择了优先发展重工业的战略，长期实行“以农补工”、“重城轻乡”的二元经济社会体制和政策。在特定的经济运行机制和差别政策的作用下，国家通过工农价格的“剪刀差”等非经济手段提取农业剩余支持工业资本积累及城市建设，逐渐形成了城乡分隔的二元公共服务供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共服务供给制度，而农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共服务供给制度。由此，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，并形成城乡经济社会结构的失衡。改革开放以来，由于城乡二元的公共服务供给体制尚未改变，加之地方政府尤其是乡镇政府缺乏相应的财力，使农村基本公共服务供给严重不足。

2.各级政府在公共服务供给中的角色与责任划分模糊。由于公共服务自身具有的非竞争性和非排他性的特点，决定了政府必然是公共服务供给的主体。但是在实际中，中央与地方政府在提供公共服务中承担的角色与责权利的划分上不尽合理，模糊不清，政府成为造成目前我国基本公共服务领域所存在问题的关键因素。面对农村的教育、卫生、农田水利、基础设施建设等公共服务的供给，地方政府承担了主要的供给，但因财力窘迫，根本就无法支付农村社会事业发展和基础设施建设所需要的足够投入。虽然中央和省政府的财政转移支付中有一部分以“专项”的形式被规定安排于农村公共服务事业及基础设施建设，由于标准低、数额少，与实际需要相距甚远。

3.农村居民需求表达机制缺失。当前农村公共服务的供给体制往往是“自上而下”的决策方式，政府是主导。虽然农民在现实中所享用的公共服务数量少、品质低，难以满足他们在生产和生活中的基本需要，但是他们却没有任何渠道表达这种不满，更没有依据资源条件选择所需求的公共服务的政治和社会机制。由于农民公共服务需求表达机制缺失，决策过程民主化程度相对较低，以及农民获得信息的滞后，政府成为农民需求的代言人与决策者。政府凭自身单方面的管理经验、政绩需求等提供的公共服务，实施政绩工程，却不真正了解农民需要什么。农村公共服务的供给与农民的需求之间出现了“供非所需”、“供不应求”的不平衡局面。

4.公共服务政策法规体系不完善。我国虽然已经初步建立了由法律、法规和部门规章条例三个层次组成的公共服务政策法规体系，在保障基本公共服务供给方面发挥着重要作用。但现行基本公共服务政策法规体系也存在一些问题：不同的基本公共服务领域立法进程不一；有些领域的立法层次较低，缺乏全国统一的法律。例如，养老保险、基本医疗保险等大都是由国务院出台相关条例或指导性意见，由各级地方政府制定本地的实施条例或者办法。虽然这种模式有利于地方政府因地制宜地制定和实施政策，但也成为逐步实现基本公共服务均等化过程中的不确定因素。在缺乏刚性约束的情况下，一些地方政府就很容易在基本公共服务供给中责任不到位；由于某些基本公共服务的标准缺乏全国统一的法规政策规定，不仅不利于基本公共服务均等化，还对劳动者跨地区流动形成障碍。

三、实现城乡基本公共服务均等化的对策建议

（一）改革城乡二元结构，推进城乡一体化制度建设

城乡二元化在一定程度上就是由于人为的城乡划分，以及制度等各方面的区别制定引起的。要改变目前城乡公共服务不均衡的局面，首先要从制度安排上入手，政府要逐步完善社会管理制度。首先，破除二元结构，建立城乡一体化的户籍管理制度。按照居住地登记户籍管理，建立城乡统一的户口登记管理体系，实现城市和农村居民的自由流动。取消身份标识的差异，让农村和城市居民享受同等的政策待遇，获得同等的就业机会、同等的社会保障、同等的接受教育机会等各项公共服务，实现城乡制度建设的一体化。其次，建立城乡一体化的社会保障制度。一要建立城乡统一的义务教育体制，二是统筹发展城乡公共医疗卫生事业，使城乡医疗机构和卫生资源配置日趋合理，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快全面推行新型农村合作医疗制度，建立医疗救助制度，三是全面落实农村最低生活保障，坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。再次，打破城乡壁垒、构建城乡统一劳动力市场。政府应尽快打破城乡体制和政策分割，发挥市场在调节就业中的基础作用，建立城乡劳动者自主择业、平等就业的新型就业制度，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动，逐步实现城乡劳动力市场一体化；同时，逐步建立统筹城乡就业的管理体制，尽快把农民就业纳入国民经济和社会发展总体规划。

（二）改革和调整政府上下级之间关系，建立区域协调发展机制

首先，明确中央和地方政府供给农村公共服务的责任划分。加强上下级政府之间的分工与协作有利于提高公共服务供给效率。其重点是建立中央与地方政府合理的分工体制，使基本公共服务的责任与财力相对称。中央和地方政府供给农村公共服务的责任划分应按照农村公共物品的实际受益范围，科学划分财权和事权，明确界定各级政府提供公共服务的责任和范围。其次，建立政府基本公共服务绩效评价体系，提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。建立健全基本公共服务绩效评价体系，尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并逐步增加其权重。要引入多元化的评估机制，坚持透明性、公开性的原则，以公民满意为尺度。再次，建立基本公共服务严格的问责制。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，结合人事制度改革，把公共服务指标纳入干部考核体系，在此基础上建立相应的问责机制，加强政府对基本公共服务供给的监管职责。

（三）深化财政制度改革，强化转移支付的均等化效果

公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。要实现城乡、地区之间公共服务的均等化，必须缩小城乡、地区财政能力的差异，优化财政资源的空间配置结构，改变城乡、地区之间公共财政投入不均衡的状况。首先，要调整地方既得利益，将税收返还等纳入过渡期转移支付范围，扩大规范化一般性转移支付规模；其次，要调整国民收入分配格局和财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜，不断增加农业和农村的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制；再次，调整财政支农资金分配结构，扩大农村公共服务支出比重，加大在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，以均等化为目标，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。按照基本公共服务均等化的要求，进一步完善省以下财政管理体制，增强基层政府提供公共服务的能力。积极推进省直管县的财政管理体制改革，探索“乡财县管乡用”财政管理方式，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。

（四）改革和完善公共服务领域的投资体制，构建以政府为主体的多元化投资主体

市场、企业、非政府组织、公民和民间社会组织等参与基本公共服务的供给，已有大量的国际经验。我国应借鉴国际经验，充分考虑我国国情，建立以政府为主导的公共服务供给的多中心治理模式。首先，政府在基本公共服务的供给过程中应居主导地位，在“市场失灵”或者“第三方、志愿者失灵”的情况下担负起保障基本公共服务供给的最终责任。其次，发挥市场力量在农村公共物品供给中的作用。在政府提供农村公共物品的过程中，引入市场竞争机制，容许私人企业参与竞争，这不但不会给政府造成损失，相反竞争的加强将会提高政府供给农村公共物品的效率。再次，发挥第三种力量(非营利性机构)农村公共物品供给中的作用。第三种力量是指区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织、非营利组织的集合，是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构。在农村公共物品供给领域，第三种力量的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的农村公共物品，可以对多样化的、快速变化的农民需求做出及时的反应，从而为需求特殊的农民群体提供特别的农村公共物品，满足农民多样化的需求。［5］