滨州市建设节水型社会的措施

王 华

（滨州市水利勘测设计研究院，山东 滨州 256600）

滨州市跨黄河两岸，黄河以南为山东半岛，黄河以北为海河流域。滨州市降水偏少、当地水资源匮乏，是全国第三批节水型城市之一，北部沿海地区水资源短缺、南部地下水超采严重，水环境恶化等生态环境问题制约了经济社会的可持续发展。

1 水资源开发利用现状

1.1 当地水资源总量严重不足

滨州市当地水资源人均占有量仅为271m3，耕地亩均占有量为180m3，均小于全省、全国平均水平，属于严重的缺水区。

1.2 水资源年际变化幅度大、年内分布不均

该市最大年降水量1100mm，最小年降水量290mm，相差3.8倍。多年平均降水量575.4mm（1956～2000年），7月最多，为 185mm，占年总降水量的32.4%；1月最小，为4.5mm，占年总降水量的0.8%。

1.3 水资源地域分布不均

全市地下水、地表水的分布，均是山东半岛(黄河南)多于海河流域(黄河北)，内陆多于沿海。

1.4 地下水超采严重

2003年，滨州市博兴、邹平两县浅层地下水超采区面积分别为160.7km2、461.3km2，其中博兴县漏斗中心地带水位埋深已达30m以上；滨（城）博（兴）深层承压水一般超采区面积为577.3km2，严重超采区面积为693.7km2；惠民县深层承压水一般超采区面积为90.2km2、严重超采区面积为 20.9km2，两超采区漏斗中心地带水位埋深已达100m以上。

地下水的超采导致地下水水位下降，上部含水层疏干，含水层有效利用厚度减少。由于地下水位持续下降，为地表水入渗创造了条件，地表水体大部分已遭受不同程度的污染，被污染的水体渗入地下，进而造成了地下水的污染。

1.5 水污染程度不断加剧

随着工矿企业和生活污水的排放、农田农药施用量的不断增加，特别是过境河流上游工业污水和生活污水的大量排放，不仅严重污染了河流，而且地下水资源也受到不同程度的污染。

1.6 水资源浪费严重

工业产品用水定额偏高，城市供水管网漏失严重；农业大水漫灌仍为主要灌溉方式，灌溉水利用系数为0.45。随着经济社会的发展,特别是黄河三角洲大开发，用水量不断增加，滨州市水资源供需矛盾日益突出。

1.7 水资源开发利用不合理

滨州市主要依赖引用黄河水，当地地表水和过境客水多年平均资源总量为16.67亿m3，年均利用量为1.87亿m3，仅占多年平均水资源总量的11.22%。徒骇河、马颊河区部分宜井区未能充分合理开发利用地下水，而小清河区地下水超采严重。

1.8 供水水价偏低，水费和污水处理费征收不到位

滨州市现行的地表水价格、自来水价格、污水处理费标准长期偏低，低于成本。从事供水和污水处理的企业长期依靠国家财政补贴生存。

1.9 水权不明晰，水市场不发育

明晰水权是深化水利改革，实现水资源优化配置的必要前提，水价的调整和水市场的培育和发展是水资源优化配置的重要手段。目前，滨州市仍表现为水权不明晰，水市场不发育，极大地影响了水资源的优化配置。

2 节水型社会制度建设措施

2.1 完善水资源统一管理体制

1)积极推行市级水务一体化管理。至2002年9月，滨州市完成全市县级水务改革，将自来水公司整建制移交到水务局，实现了城乡供水、排水、污水处理与回用的统一管理，制定了相对完善的水务管理制度。滨州市应在县级水务管理体制改革成功经验的基础上，大力推进市级涉水事务一体化管理，整合行政职能，理顺职责关系，将涉水部门的管理职能，全部划归水行政主管部门。

2)完善流域与区域相结合的水资源管理体制。滨州市分属的黄河流域、海河流域、山东半岛独流入海流域三大流域管理机构，均设有独立的管理单位，没有形成一个有权威性的统一的水管理体系，缺乏统一调度和管理流域水资源的功能。为了应付日益严重的水资源危机，需建立一个高效合理的水资源统一管理机构。

3)建立水权市场。建立和完善水权制度，明晰水资源产权，实行水资源有偿使用制度。实行多渠道、多层次投资开发利用水资源，加强水权、产权管理，实行所有权与使用权分离，实行资源有偿使用和转让，促进经营者和使用者对水资源的合理开发利用，提高水资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。

4)建立健全节水管理机构。逐步将水务市场监督管理与水务经营相分离，整合政府各涉水管理部门，统一资源、环境管理和水务市场监管；建立健全市、县、乡三级节水机构，成立节水办公室，推进综合管理，提高管理水平；推进供水、配水、节水、排水、污水处理和回用等公共服务部门的市场化改革，完善特许经营机制，建立水务市场化经营管理体制。

2.2 加强法规和标准体系建设

1)完善节水的法律法规体系建设。修订完善滨州市《水资源管理暂行办法》、《水资源开发利用暂行办法》、《节约用水办法》、《地下水管理办法》；出台滨州市《建设项目水资源论证办法》、《农业节水灌溉办法》、《地下水超采区管理方案》、《排水管理条例》、《地下水资源管理条例》、《中水工程建设与使用管理办法》、《滨州市用水指标交易管理办法》等政策、法规，使地方性节水管理工作有法可依、有法必依，推进依法治水进程。

2)加强节水标准体系和技术规范建设。结合滨州市的水资源状况和经济社会发展水平，开展滨州市节水标准体系和技术规范建设。制定《滨州市农业灌溉用水定额指标及管理办法》、《滨州市生活用水定额指标及管理办法》、《滨州市工业用水定额指标及管理办法》，形成较为完备的节水技术标准体系。

2.3 健全用水总量控制和定额管理相结合的制度

1)确定各县（区）用水总量控制指标。各县（区）用水总量指标根据全市用水总量、各县（区）的多年平均可利用水资源量(包括外调水量)、现状用水量、人口及增长趋势、经济规模、经济结构和经济发展态势等因素统筹考虑确定。按照现有工程及规划期内新建各种蓄水工程的可供(可开采)水量，确定各县（区）用水总量控制指标。各县（区）将用水总量控制指标通过层层分解，明确到乡（镇）、灌区、用水户，做到层层有总量控制指标。

2)建立年度水量分配方案。根据水量分配方案，动态制定年度水量调度计划。节约用水行政主管部门根据用水总量控制所规定的用水定额指标，确定年度用水指标，进一步加强城市重点用水户的计划用水管理，通过价格杠杆促进节约用水。

3)推行总量控制与定额管理。各县（区）用水总量确定后，根据各单位用水指标、近年来实际用水量等情况，编制用水计划，落实管理措施。对工业和非工业用水户实行计划用水和定额用水相结合的管理方式，对用水户实行总量控制和定额管理相结合的基本管理制度，把用水定额作为用水计划下达和节水考核的重要依据。

2.4 强化实施取水许可和水资源有偿使用制度

1)配套完善取水许可制度。健全取水许可制度，加强取水许可制度的监督管理和行政执法，加强取水管理，根据区域的可供水量核定许可水量。

2)实施水资源有偿使用制度。针对不同用水对象实施差异化水价政策，对用水浪费、污染严重等社会成本较高的用水户，实行阶梯式水资源费，制定更加严格的标准。研究收取农业用水尤其是经济作物等高附加值农业用水资源费。根据不同区域的水资源紧缺程度和用水对象，征收不同标准的水资源费。

3)加强计划用水指标管理。实行居民生活用户和单位用户分类管理，对单位用户用水实行计划用水指标管理，年实际用水量超过3万m3的，将被视为重点单位用户。单位用户未取得用水计划或者超出用水计划的，按规定缴纳超计划用水累进加价水费用。尽快对城市绿化、市政设施、消防等公共设施用水实行计量计价制度。

2.5 建立健全节水减排机制

1)健全水功能区管理制度。严格实施《滨州市水资源保护规划》，制定水功能区管理办法，提高全市水功能区水质达标率。核定各水功能区纳污总量，制定分阶段控制方案，依法提出限排意见。建立跨市界河流断面水质定期监测制度。划定地下水功能区，编制地下水保护规划，完善监督管理制度，通过节水和合理配置水资源逐步压缩地下水超采量，开展全市地下水保护试点工作。科学划定和调整饮用水水源保护地，切实加强饮用水水源地保护。

2)加强排污口的监督管理。制定出台《滨州市入河排污口监督管理办法》，严格入河排污口设置审批制度。新建、改建、扩建入河入湖排污口要进行严格论证，坚决取缔饮用水水源保护区内的直接排污口。对取用水户退排水加强监督管理，严禁直接向河湖排放超标工业污水，严禁利用渗坑向地下退排污水等。

3)完善取用水户退排水监督管理。合理制定取用水户退排水的监督管理控制标准和处罚办法，对取用水户退排水加强监督管理。

2.6 完善水价形成机制

1)改革水价体系。以水价改革为突破口，建立科学的管理体制和水价体系。实施符合市场经济规律的“水价办法”，做到成本补偿、合理收益，体现一般商品的价值规律。适当考虑供求关系，采取市场调节，实行动态水价和超计划累进加价制度。

2)合理确定和适时调整水价。按照促进节水减污、合理收益、优质优价、公平负担的原则，合理确定和适时调整水价。

3)实行差别水价。对不同水源和不同类型用水实行差别水价，逐步使水价管理走向科学化、规范化轨道。逐步推进水利工程供水两部制水价、城镇居民生活用水阶梯式计量水价、生产用水超定额超计划累进加价，适当拉开高用水行业与其他行业用水的差价。同时，保证城镇低收入家庭和特殊困难群体的基本生活用水。

4)扩大水资源费征收范围，适当提高征收标准。全面开征工业和城市取水的水资源费。根据南水北调东线工程供水成本，结合自来水价格调整，加大水资源费调整力度，逐步使城市供水管网覆盖范围内取用地下水的自备水费高于自来水价格，使开采使用地下水成本与城市自来水价格保持合理的比价关系，有效遏制地下水的乱开滥采。

5)鼓励使用非常规水源。按着补偿成本、合理盈利、适当低于自来水价格的原则，合理确定再生水价格，积极引导工业、洗车、市政设施、城市绿化等行业使用再生水。

6)制定有利于节水的喷灌、滴灌等农业灌溉用水价格政策。在考虑农民承受能力的同时，区别地下水和地表水供水水源，认真测算各种灌溉方式的用水量，制定各地农业灌溉用水定额，对用水量大的漫灌逐步实行差别水价，对管灌、喷灌、滴灌、渗灌等用水实行优惠的价格政策。

2.7 推进节水产品认证与市场准入

加强节水设施、节水器具、计量设施、计算设备生产质量的监管；加强节水产品标识管理，对节水产品实行产品认证和市场准入制度。推广节水型生活器具，继续落实“三同时制度”。

2.8 建立健全绩效考核制，完善公众参与机制

1)建立健全绩效考核制。做到层层有责任，逐级抓落实，调动人的积极性，使企业各级管理人员都有使命感，进而发挥创造力，确保滨州市节水型社会建设工作有组织、有步骤地向前推进，做到人尽其才，使人力资源作用发挥到极至。

2)完善公众参与机制。建立公开透明、公众参与的民主管理机制。鼓励用水者组织，特别是非政府组织，充分参与节水型社会建设。培育和发展用水者组织，参与用水权、水量的分配、管理和监督，以及水价的制定和实施，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性，促进节水的社会化。

3 结 语

节水型社会建设的核心是制度建设。要深化体制改革，加强制度建设，逐步形成有利于节约用水和水资源高效利用与有效保护的水资源管理机制，切实解决滨州市水资源短缺问题，促进经济社会的持续快速健康发展。