中国港口资源整合的现状、问题与对策

一、港口资源整合的概况与现状

港口资源整合事关我国国民经济健康运行和区域物流科学配置的大局，是当前一个众所瞩目的热点问题。回顾历史，港口资源整合由来已久。从世界范围看，早在1921年4月30日，经美国国会批准，纽约和新泽西两州政府就联合组建了于1972年才正式定名的纽约与新泽西港口事务管理局。本世纪以来，德国的汉堡港与不莱梅港，加拿大的温哥华港与邻近的纳奈莫和罗伯茨港，丹麦的哥本哈根港和瑞典的马尔默港，日本的东京、横滨、川崎三港以及大阪、神户、尼崎西宫芦三港，韩国釜山港与光阳港等，也都加入了港口资源整合的行列。

从国内看，1997年，经国务院批准，交通部和江苏、浙江、上海两省一市联合组建了上海组合港领导小组及其办公室，专门协调上海国际航运中心南北两翼港口群的整合问题；2003年5月，苏州港口管理委员会成立，将太仓、常熟、张家港三港组合成苏州港。2005年，国家发改委和交通部下发了长江三角洲、珠江三角洲、渤海湾三区域沿海港口建设规划；在此之后，通过行政调控和产权连接等途径，港口资源整合的步伐明显加快。例如，2005年，青岛和威海两港共同投资设立了威海青威集装箱码头有限公司；上海港实施“长江战略”，通过参股的方式分别和武汉、南京、重庆、九江等港进行资源整合。2006年，国家发改委和交通部又下发《全国沿海港口布局规划》，提出建设环渤海、长三角、东南沿海、珠三角和西南沿海五大港口群的总体架构；是年，宁波、舟山两港合并成立了宁波－舟山港管理委员会；厦门和漳州两市所管辖的8个港区成立了新的厦门港口管理局；烟台和龙口两港的港区整合重组烟台港务集团。2007年，广西的防城、庆州和北海三港成立了广西北部湾国际港务集团；青岛和日照合资共同经营日照港集装箱码头；2008年大连港和锦州港组建了共同开发锦州港西部海域的合资公司。2009年，青岛、烟台、日照三港签署战略合作框架协议，联合建设以青岛港为龙头、以日照和烟台为两翼的东北亚国际航运中心；秦皇岛、曹妃甸、黄骅三港联合组建了河北港口集团有限公司。

目前，国内港口资源整合仍呈继续发展之势。据悉，辽宁省正在研建以大连、营口两港为核心，以丹东、锦州、盘锦、葫芦岛等港为两翼的辽宁港口集团，安徽、福建等地也在考虑新的港口整合动作。

综观国内的港口资源整合态势，可大略归纳为三大模式：一是政府调控型，如苏州港、宁波—舟山港、烟台港、河北港口集团等，其特点是由政府出面，将其行政辖区内的相关港口重组整合在一起；二是产权纽带型，如上海港与长江诸港、大连港与锦州港、青岛港与威海港等，其特点是由相关港口企业通过收购或参股的渠道联合组建港口合资企业；三是战略合作型，如青岛、烟台、日照三大港等，其特点是由相关港口企业以资源共享、业务合作等方式订立战略联盟。当然，这三种模式在当前中国国情下都离不开政府的主导或支持，不过是有的在前面直接出面，有的在背后间接助推。

应该指出，上述港口资源整合事出有因。因为自2003年实施港口法、将所有港口下放地方管理后，各港所在城市无不高举“以港兴市”的大旗，在港口的规划和建设上大做文章，小港要建中港，中港要建大港，大港要建国际航运中心核心港，彼此你追我赶，各不相让，港口重复投资加剧，同一经济腹地诸港并存和港口功能同质化的现象屡见不鲜，港口投资效益下降，港口之间无序竞争愈演愈烈。

针对这种状况，从中央到地方的各级政府管理部门开始注意并实施对港口资源的整合。这在一定程度上体现了国家所制定的“全国一盘棋，统筹规划，合理布局，防止低水平重复建设”的建港原则，对于优化岸线配置、改善港口布局、增强港口投资与运营的效益是具有正面价值的。但与此同时，我们也必须看到在港口资源整合中还存在着这样或那样的问题，这些问题若不及时加以解决，就会使港口资源整合的良好初衷难以兑现。

二、港口整合存在的问题及其产生的原因

（一）存在的主要问题

1.重形式轻实质

港口资源整合旨在优化资源配置，达到一种资源投入最少、能量释放最大的科学境界。然而，目前有部分的港口整合只是一种表面、形式、数量上的整合，而非本质、内涵和功能上的整合。这种在主要意义上仅对港口吞吐量和建设规模进行简单叠加的港口“整合”，无论冠以何种名谓，均是“物理”性质而非“化学”性质的整合，对改善港口布局和资源结构缺乏实质性贡献。整合前后的态势基本一样，各港依然相对独立，各搞各的规划，各搞各的建设，缺少应从现代物流和综合运输角度推进的资源配置专业化和系统化，难以落实有关行政管理部门所构想的统一规划、统一管理的运行模式。

2.重竞争轻合作

由于主要是形式上和名义上的整合，因此，整合后的有些港口管理者和经营者仍然将“整合港”圈内的兄弟港视为某种竞争对手，一是争核心地位，二是争腹地货源，三是争投资额度，而在功能协调和资源匹配上则消极应对。

3.应该整合的难以整合

拥有同一腹地的港口特别是一些大港，从港口和经济腹地之间及区域经济和增长极之间的内在关系而论，应该是有主有副、功能协同、共成体系的。然而，从现有港口布局来看，在某些重要的经济区域甚至被纳入国家战略的经济区域中，由于行政区划的制约，却存在着两个甚至多个实力相当、性质相同的港口群和泊位群，它们彼此各不相让，以邻为壑，分割腹地，平行发展，致使科学的港口物流体系失控，相关各港吞吐量均疲软，效益不彰。而其上级主管部门对之也是调控乏力，听之任之，致使国家科学合理的港口布局规划难以实现。

4. 边资源整合边无序发展

在全国范围进行港口资源整合的形式下，有些沿海临江地区仍在锐意建港。有的在缺乏对区域物流的现实需求和发展趋势进行科学研判的前提下，就要规划建设一大批大型同质码头；有的在现有港口尚难以兑现设计通过能力的背景下，还在继续规划建设新的泊位，并美其名曰“超前建设”；有的想照搬个别境外地区在海湾内密集建港的落伍经验，认为凡是有海有岸线的地方都应建设港口，绝对化理解“以港兴市”的拉动效应。

（二）产生的原因

造成上述问题的原因，大体可从以下方面予以探讨。

1.港口管理体制

从港口管理体制上说，主要是《港口法》颁布实施后，各地对之的理解出现某种偏差，该法所规定的中央、省、市三级行政管理模式，在实践中被解读为彻底下放地方，由港口所在地的政府实施管理，从而导致各港口（特别是大港口）的总体规划实际上均出自港口所在城市政府之手，而各地市政府也难免从本市发展需要出发来规划与建设港口。与之相对应的是，上一级的港口行政管理部门仅仅管理一些中、小型港口，致使《港口法》颁布的行政管理规范在实践中发生倒置，无法严格实施和管理其所制定的港口布局规划。

2.港口与所在城市及经济腹地的关系

港口是城市发展的重要平台，港口本身的建设及其前后波及效应对港口所在城市GDP的拉动以及劳动力就业的安排至关重要，因此，各城市为了取得发展业绩和解决劳动力就业，纷纷制定“以港兴市”战略，在规划和建设港口上大做文章。但“真理超越一步就会成为谬误”，“兴港兴市”必须符合港口与经济腹地的内在科学关系，不能也不宜将之绝对化。由于港口是一个公共服务大平台，不仅要为所在城市服务，而且要为所在经济区域服务；也由于某一特定经济区域的经济与物流的活动总量是有一定限度的，因此，如果沿海临江地区凡是有岸线的城市都去“以港兴市”，则该区域内港口难免会建设过度，港口运能无法消化，使投以巨资的港口都“吃不饱”，造成运营效率与效益低下，无序竞争加剧，国家稀有资源岸线以及国家资财严重浪费，港口与腹地经济关系出现扭曲，综合交通物流体系发生混乱。

3.港口规划的审核、决策与问责机制

《港口法》规范了港口布局规划和港口总体规划的产生机制，但几乎都是政府行为，缺乏专家和民意参与的决策机制，缺乏启动港口规划与建设的科学机制，缺乏对港口规划实施后的长效问责机制。因此，各地的港口总体规划基本上都由其所在城市的领导班子（特别是第一把手）的意志和判断来决定，而其所需的建港资金也主要来源于国家与地方财政以及国有银行的贷款。由于无须担心今后的问责，因此港口规划与建设的决策人往往会执著于眼前的战术利益，着手于通过各种渠道使港口总体规划纳入或突破相关的港口布局规划，对于借贷还债及建港效益之类后续问题则疏于考虑。

4.科学的港口评价指标体系

港口评价指标体系关系到港口建设决策者和经营人的业绩评价和发展前途，对于港口的发展取向起着重大的诱导和制约作用。然而，目前我国尚缺乏一套科学、客观、合理的港口评价指标体系。现行的港口排行榜及其所依托的评价指标体系注重港口的建设规模、实际货物吞吐量或设计通过能力等，而轻视对港口的投资回报率、营运效率与效益、资源与环境影响程度等指标的考核。在这种评价指标体系下，各港口及其所在城市无不把泊位的数量或技术指标以及港口的吞吐量和通过能力放在“重中之重”的位置上。两个、三个甚或更多的港口一旦整合，其新的吞吐量数据将暴升，港口排名也扶摇直上，这就难免出现所谓的“吞吐量组合港”，也就难免出现形式上的整合和实质上的游离。

三、优化港口资源整合的原则和建议

（一）整合原则

港口是国民经济运行和发展的基础设施和公共平台，港口资源特别是深水岸线资源是不可再生的稀缺资源；同时，港口建设还涉及土地、气候、海洋、江河等重大环境要素，因此，必须坚持以科学发展观为统领，从国民经济发展的大局和港口可持续发展的高度，本着对国家和人民负责的精神，加强和优化港口资源的整合。

坚持以科学发展观为统领，就是要以人为本，认识到建港的岸线和资产都是人民的资产，能否优化港口资源配置，使其能充分发挥作用与效益，涉及人民的根本利益，涉及当代和后代中华儿女的生存权和发展权。

坚持以科学发展观为统领，就是要统筹兼顾、协同发展。不能单纯地从本城本港出发，一定要从整个区域经济和国家的利益出发，使港口资源整合不但造福于本乡本土，更造福于广大的经济腹地。

坚持以科学发展观为统领，就是要时刻想到港口的可持续发展，不能在当代人的手里把后代人要用的建港岸线全部用光；同时还要注意到，现在随着产业的升级，今后一定时期通过港口的物流数量可能会降低，而质量可能会升高。这将使目前规划和建设的港口面临新的挑战，因而必须科学规划，着眼未来，留有余地。

（二）整合对策建议

（1）适度调整现有的港口管理体制。不仅要从港口规划上还要从港口管理上建立从中央到地方的三级管理体制。对于纳入国家战略的国家级特大型港口，应采取由中央直接管理或以中央为主、地方为辅的管理模式，以有效协调和整合相关港口体系的资源配置；对省一级经济发展有重要影响的大型港口，应由省一级政府进行管理；对于各地市县级城市经济发展有一定影响的中小型港口，则可由港口所在地政府进行管理。

（2）切实加强“组合港”和“整合港”的行政管理功能。目前，我们国内的“组合港”并无实质行政管理权限，仅是一种对组合港范围内的岸线和码头规划、建设和管理进行协调与平衡的协调机构；而“整合港”也是由上一级行政领导挂名牵头的联盟型松散机构，二者均缺乏对港口的人、财、物的具体管理职能，因此难免出现“组而不合”、“整而不合”的情况。鉴于此，为有效整合港口资源，似可参考纽约—新泽西组合港的模式，成立一个相对独立的、从港口规划到建设以及经营都有实质管理权的港务管理机构。建议可将上海组合港作为试点，因其成立时间较早，基础较扎实，条件较充分，且影响较大。对于由上级行政部门牵头的“整合港”，则应采取“地主港”模式，总体规划、集中管理和分级经营，以改变目前整合港范围内各行其是的分散态势。

（3）建立港口规划和建设的长效问责制。应在《港口法》或相关的行政法规中，明确制定对港口规划和建设决策人的长效问责制，一旦在今后的一定时限内（比如10年左右）该港口的运行实践证明对国家资产和环境保护构成重大损失时，应由其相关当事人（而不是机构或部门）承担主要的法律责任。建立此种问责制，可令今天的港口规划和建设更加客观公正，符合科学规律。

（4）建立严格而科学的港口规划审核机制与程序。建议借鉴香港港口建设的成功经验，即只有港口的实际通过业绩达到设计通过能力的70%时，才能启动新一轮泊位规划和建设的程序，以改变目前主观随意规划和建设新泊位的粗放机制。同时，这类新泊位的规划还必须有一个严格的审核程序，要切实加强能充分反映民意和专家意见的审核环节，做到科学论证在前，不能总是走先建设、后整合的老路。

（5）研究制定科学合理的港口评价指标体系。这里的重点是要突出港口建设和运行的经济效益、投资回报率、环境影响度及其对所在城市和经济腹地的综合拉动能力与服务能力。

（6）港口资源整合要加强法制观念。上述种种建议措施应尽可能诉诸法律法规，要通过法律法规来调整中央与地方、城市与港口、港口与港口、港口规划与建设、经营之间的关系，明确规定各自的权利和义务，做到有法可依、执法必严、违法必究。