检疫申报三种参照模式利弊分析

杨怀伟，王庆儒，刘情

（北京市房山区动物卫生监督所，北京房山 102488）

思路改变出路，观念决定前途。多个思路，多条出路。在讨论“十二五”房山区动物卫生监督工作思路时，有的同志提出，检疫申报由乡镇申报改为区级集中申报，由于目前条件不成熟，暂缓实施。但是我们在理念上进行了探讨，我们把一些想法归纳起来，抛砖引玉，供大家参考。

一、新《动物检疫管理办法》申报检疫制度分析

2010年1月21日，农业部部长韩长赋签署2010年第6号农业部令，发布《动物检疫管理办法》。修订后的《动物检疫管理办法》关键词“申报”出现26次，申报检疫更规范，与《动物防疫法》一致。申报是新《办法》分量最重的关键词，并且专设一章。突出表现了检疫是一种行政许可事项，强调了检疫应当首先由当事人提出申请，也就是说没有当事人的申请，动物卫生监督机构就不能启动检疫程序。

《办法》规定了检疫申报程序。包括第七条至第十二条（第二章检疫申报）、还有第二十七条至第二十九条、第三十二条、第三十七条。《办法》明确申报时限有5种情境规定，第一，出售、运输乳用、种用动物及精液、卵、胚胎、种蛋的，参加展览、演出和比赛的动物，应当提前15个工作日申报检疫；第二，出售、运输动物产品和供屠宰、继续饲养的动物，应当提前3天申报检疫；第三，合法捕获野生动物的，应当在捕获后3天内向捕获地县级动物卫生监督机构申报检疫；第四，向无规定动物疫病区输入相关易感动物、易感动物产品的，货主除按规定向输出地动物卫生监督机构申报检疫外，还应当在起运3天前向输入地省级动物卫生监督机构申报检疫；第五，屠宰动物的，应当提前6小时向所在地动物卫生监督机构申报检疫；急宰动物的，可以随时申报。具体申报可以采取现场申报、电话、网上申报等方式。

老《办法》没有“申报”一词，对“申报检疫”使用的词汇是“报检”。从“报检”到“申报检疫”的变化，不仅是使用词汇的问题，这体现了检疫工作的社会开放度的提高，是社会对动物卫生监督按照法律法规的规定依法规范，依法行政，文明执法，搞好服务工作，进一步提高工作效率和执法水平的要求。新修订的《办法》对于内容更加丰富，规定更加详细，操作性更加直接。比如，改变了检疫中现场检疫的单一操作，改为现场或指定地点实施检疫，显而易见，“指定地点检疫”大大降低了检疫的工作量，以往现场检疫大大耗用检疫人员的时间和工作资源，检疫人员在路上往返奔波既浪费也没必要。科学合理的检疫报检点设置，加上在指定地点的现场检疫，将大大提高检疫工作效率。

二、目前检疫申报的参照模式分析

检疫申报在全国各地有不同的模式，我们归纳为三种：区级集中申报、乡镇级集中申报、产地检疫村级申报，这三种形式各具特点，我们应该结合具体情况选用，也可以实施混合模式。

（一）检疫区级集中申报区级动物及动物产品的检疫集中申报在全国各地都有尝试，河南、新疆、浙江取得了不错的效果。河南的“报检110”推行得比较广泛。这是一种“申报和检疫分离”的模式，外部监督强，前后环节也互相监督。

河南“动物检疫报检指挥中心”，简称“动检110”。是建立一个快速接收和处理报检信息的指挥平台，接受群众投诉、检举执法人员违法违规行为，其具体做法是：各县、区申请一个便于记忆、尾数为110的热线电话，设专人24小时受理报检、投诉、举报和咨询业务。群众报检后由报检指挥中心指派辖区检疫人员迅速到场到户实施检疫，做到随报随检，既方便群众，又提高了产地检疫工作效率，更便于对产地检疫工作的监督管理。建立“动检110”首先要求具备足够的空间、高素质的工作人员和必要的设施设备；同时要建立接收、传输、处理三大信息系统，并确保24小时畅通。各县、区要公布举报电话，实行“名片式”服务，将报检点名称、地址、检疫员（助检员）姓名、联系方式、动检“110”等制成名片，印发给辖区所有养殖场（户）和经纪人，提高他们的主动报检意识。

浙江省龙游县畜牧兽医局成立了动物及动物产品检疫报检中心。中心实行24小时值班制，全天候统一受理检疫申报。中心接到货主检疫申报后，及时按照就近原则指派动物检疫员赶赴现场对动物及动物产品进行检疫，对检疫合格的动物及动物产品出具检疫证明、加施检疫标志，动物检疫员在检疫证明上签字，并及时将检疫结果上报报检中心统一登记备案。为确保统一报检工作的顺利开展并取得较好成效，报检中心进一步加强了动物检疫员的培训和考核工作，完善了《联场带户责任人工作守则》，制定了《动物检疫员工作考核办法》，要求检疫员自觉服从报检中心的统一调派。2008年9月份，新疆维吾尔自治区吐鲁番地区畜牧局成立了动物产地检疫报检指挥中心，公布全县统一报检电话8851110，安排专人负责，24小时开机。报检指挥中心成立，方便群众报检，形成全县联检协防，保证检疫及时到位，及时处理逃检事件，提高产地检疫率；随时对检疫人员工作情况进行监督，从而提高工作效率和服务质量；接受群众举报和投诉。畜牧局对于报检事件及时安排人员了解情况，认真处理。报检指挥中心的成立对产地检疫工作起到了积极的推动作用。

集中报检的全面实施进一步加强了动物检疫工作，为理顺动物及动物产品检疫管理体制，完善动物及动物产品检疫制度，规范检疫工作行为，完善责任追溯机制打下基础。

（二）乡镇设立报检点目前普遍的方法是每个乡镇设立一个动物检疫报检点，报检点要固定人员接受报检申请，公开报检电话和相关制度，及时派出人员严格按照操作规程实施检疫，按规定建立报检登记台账，同时要根据养殖档案、防疫台账以及防疫联场带户等制度建立联系卡，主动掌握辖区内畜禽生产动态，及时提醒畜主申报检疫，工作中要注意文明服务和规范操作，为提高产地检疫率创造有利条件。

这是申报和检疫“一体化”模式，全国各地普遍采用，运行多年取得了很好效果，可也存在一些问题，如外部监督力弱，责任不清，有的劝退报检，有的借口没报检而不检疫，出现报检不出检的现象。

（三）产地检疫申报点在村为了深化产地检疫工作，辽宁省锦州市独创了将产地检疫申报点在村。实行“规模饲养场+专职检疫员”、“散养户+村协检员”的产地检疫模式，使工作变被动监督为主动监管。乡镇区域所建立了完整的规模养殖场、大户产地检疫档案，每个行政村的协检员建立散养户产地检疫档案，使产地检疫工作进村到户，临栏产地检疫真正落到了实处。根据本地区实际情况全市设立产地检疫申报点1 110个，其中乡镇所50个，中心站19个，村级申报点1 041个。全市共聘用协检员1 193名。检疫申报点的设置标准均按照统一要求：一台电话，二块牌匾(公示板和申报点板)，三件器材(消毒机、听诊器、体温计)，四种记录(申报登记表、社会散养户登记表、无害化处理记录、消毒记录)。在检疫申报点建设过程中，乡镇区域所检疫员必须做到半月巡查制和协同补缺制。村协检员接到报检电话2小时，到场实施产地检疫。如果协检员接到报检电话2小时到不了现场，检疫员必须2小时到场实施产地检疫。预防性常态化监督理念的树立，确保了产地检疫率实现100%。锦州市已构建起覆盖全市的动物产地检疫运行网络，完善了由村协检员具体实施产地检、乡镇动监所负责运输检疫、监督所行使全方位监督管理的产地检疫工作模式。

这是种申报和检疫“高度一体化”的模式，甚至是申报和检疫一人包办，投入大，人员多，适合规模化养殖水平低，养殖高度分散，又数量众多的地区，外部监督困难。

三、加强动物检疫申报机制建设

（一）采用一套科学合理的考核指标——“报检率+报检检疫率”

评价产地检疫工作结果的好坏，我们总是笼统的说检疫率，但是这个指标有一些问题。概念模糊、操作性差，使用起来只能定性，无法定量准确，缺乏可比性。一般认为，检疫率是经过检疫的动物、动物产品数量占应该检疫的动物、动物产品总量的百分比。可是实际上，应该检疫的动物、动物产品总量很难确定，很多人就错误地用“出栏数”或“存栏数”代替，可是“存栏数”包括大量父母代畜禽、幼畜禽，而“出栏数”不一定全部运输、屠宰或出售，对于动物产品就更加无法衡量。所以产地检疫率是一个模糊概念。

解决这些问题，我们认为采用“报检率+报检检疫率”来评价产地检疫工作更加科学合理。就是以报检为分界点，报检工作用“报检率”考评，检疫工作用“报检检疫率”考评，并分别采取措施改进工作，从根本上推进产地检疫。产地检疫报检率是报检的动物、动物产品数量占应该报检的动物、动物产品总量的百分比。简化为报检动物、动物产品批次之间的百分比。报检检疫率是经过检疫的动物、动物产品数量占报检的动物、动物产品总量的百分比。简化为动物、动物产品批次之间的百分比。采用这套科学合理的考核指标，评价产地检疫工作的可控性、操作性大大加强，起到有用，管用，够用的作用。

对应于检疫申报的三种参考模式，集中报检实际是实现一种“申报和检疫分离的程序”，更加能够发挥“报检率+报检检疫率”考核指标的作用，其实施更加高效和简洁。

（二）完善报检机制，建立不报检罚则

在改进工作上，提高“报检检疫率”，着力在检疫环节，这是我们的常规工作，应该问题不大。而提高“报检率”，采用电视媒体、发放宣传材料等形式，加强对养殖场、屠宰户、贩运户的动物产地检疫法律法规的宣传，提高生产、经营者的主动报检意识，可以提高产地检疫报检率。但是这些措施治标不治本，因为提高“报检率”缺少机制支持。

检疫是一种行政许可事项，检疫申报是启动检疫的前提。因此，检疫应当首先由当事人提出申请，也就是说没有当事人的申请动物卫生监督机构就不能启动检疫程序。所以，《防疫法》第四十二条第一款明确规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。货主应当申报检疫，可是如果货主不进行申报检疫，《防疫法》没有相应的罚则，而按照《防疫法》第七十八条规定“屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的”，进行处罚，很牵强，费周折，办案技巧高，执法难度大，执行力弱。

尽管有一种意见认为，行政许可不申请不应该受到处罚，但是，“逃避检疫”相关罚则进行处罚却是有法可依的。因此，我们建议《防疫法》或者在配套法规里，按照修订后的《动物检疫管理办法》，应该继续完善报检机制，建立不报检罚则。明确规定应该申报检疫而未进行申报检疫的，应该按“逃避检疫”相关罚则受到处罚，具体处罚力度不低于《防疫法》第七十八条规定。同时，明确养殖者的报检责任，处罚应比处罚货主力度适当加大。

（略）