从2010年中央一号文件看草原发展政策新亮点

目前，中共中央下发了《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，这是自2004年以来，中央一号文件第七次将目光聚焦农业农村工作。值得关注的是，2010年中央一号文件在强调统筹城乡，夯实农业农村发展基础的同时，对草原生态建设和牧区经济社会发展也进行了重点部署，提出了一系列强草惠牧的新政策，充分体现了党中央、国务院对草原保护建设工作的高度重视。综合来看，一号文件值得关注的新亮点有以下五个方面：

1 在草原生态建设方面有新策略

中央一号文件把“构筑牢固的生态安全屏障”作为一个重要部分进行了重点阐述，并就草原生态工程建设提出了新的策略。

文件要求进一步加大退牧还草工程力度。文件指出，要切实加强草原生态保护建设，加大退牧还草工程实施力度，延长实施年限，适当提高补贴标准。退牧还草工程是当前草原生态建设的主体工程，自2003年开始实施以来，取得了明显的生态及经济社会效益，但是，该工程实施力度偏小、年限偏短、补贴标准偏低的问题非常突出。从总体投入看，2003～2009年，国家安排退牧还草资金共115.75亿元，平均每年16.54亿元，大约只相当于国家每年用于生态环境建设资金投入的1.65%。据测算，退牧还草工程区农牧民每退牧1亩（1亩=667平方米，下同）草原，将增加饲养成本10元以上，远高于目前国家的补贴标准。因此，根据中央一号文件精神，我们有理由期待国家会加快退牧还草项目进程、增加建设投入、扩大实施范围、提高补贴标准，并对非青藏高原区5年、青藏高原区10年的补助期限分别予以适当延长。

一号文件在强调加大退牧还草工程的基础上，从战略高度提出了采取统筹推进的策略。文件指出，要继续推进京津风沙源治理，统筹推进青海三江源生态保护和建设，加快岩溶地区石漠化和南方崩岗区治理，启动坡耕地水土流失综合治理工程，加大草原鼠虫害防治力度。目前，京津风沙源治理工程只完成《京津风沙源治理工程规划（2001～2010年）》中草地治理面积的32%，任务还很艰巨。青海三江源生态保护建设工程才刚刚起步，还存在着加快工程进度和统筹好草原生态保护与农牧民长远发展关系的现实问题。全国水土流失面积已占到土地面积的40%，南方岩溶地区有1300万公顷石漠化土地亟须治理。全国每年草原鼠害面积4000多万公顷、虫害面积2200多万公顷，而实际防治面积均不到15%。一号文件紧密结合我国草原生态问题实际，着眼全局，突出重点区域、重点项目和关键问题，分别提出了继续推进、统筹推进、加快治理、加大力度、启动新项目等针对性措施，对因地制宜、分类指导、统筹协调全国草原生态建设指明了方向。

2 在草原合理利用方面有新措施

草原既要保护建设，又要合理开发利用，只有这样，才能兼顾生态效益与经济效益，进而实现草原的可持续发展。针对草原的合理利用问题，一号文件明确提出了具体的要求，即：落实草畜平衡制度，继续推行禁牧休牧轮牧；发展舍饲圈养，搞好人工饲草地和牧区水利建设。

草畜平衡制度、禁牧休牧轮牧制度是《草原法》规定的草原基本利用制度。长期以来，受落后生产方式的制约，农牧民收入的增长主要依赖草原家畜数量的增加，造成家畜严重超载，草畜矛盾日益突出，也成为导致当前草原退化、沙化的最重要因素。据农业部监测，2009年全国草原平均家畜超载率为31.2%，其中，西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃六大草原牧区家畜分别超载 39%、25%、35%、26%、38%、38%。再从禁牧休牧轮牧情况看，目前全国禁牧休牧轮牧面积约为14.8亿亩，只占草原面积的1/4，且由于相关配套政策未能适时跟进，导致一些地区偷牧、盗牧、夜牧现象时有发生，禁牧休牧轮牧制度在实施效果上打了一定折扣。今年，在中央一号文件中，对落实草畜平衡和禁牧休牧轮牧制度予以特别强调，这是对此项制度的充分肯定，也是对各级党委、政府在促进草原合理利用方面的明确要求，有利于推动各地加大工作力度，加强对草原合理利用工作的组织领导，加快出台必要政策、落实相关措施。

舍饲圈养、人工饲草地和牧区水利建设是提高草原综合生产能力的重要措施。当前，我国草原畜牧业生产仍以原始的游牧方式为主，不仅生产效益低下，也不利于草原保护和农牧民生活水平的提高。我国人工饲草地面积多年徘徊在8000万公顷左右，只有草原面积的2%，所生产的人工饲草料，远不能满足减轻天然草原放牧压力的作用。牧区水利也极其落后，广大的天然草原基本没有水利灌溉设施，草原农牧民总体上依然过着靠天养畜、靠天吃饭的生活。中央一号文件把舍饲圈养、人工饲草地和牧区水利建设作为推进草原合理利用的一项重要配套措施提出来，有利于更好地落实草畜平衡及禁牧休牧轮牧制度，有利于加快推进草原畜牧业生产方式的转变，有利于提高畜牧业生产效益，有利于加快牧区经济社会发展。

3 在草原承包方面有新要求

2008年和2009年的中央一号文件，都曾提出推进草原承包工作。今年的中央一号文件明确指出：按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，继续推进草原基本经营制度改革。提出“权属明确、管理规范、承包到户”的要求，这在中央文件中是首次。

耕地承包、林地承包、草原承包都是我国农村土地承包经营制度的重要组成部分。目前，耕地承包工作早已完成，林权制度改革也正在全面推进，而占国土面积2/5的草原，承包工作却依然缓慢，推行近30年来，仍有45%的草原没有承包。即使是已承包的草原，绝大部分并没有落实到户，处于多户“混用”状态，难以发挥草原承包的预期效果。此外，承包管理不到位、承包经营权流转不规范的问题也十分突出。权属是关键、管理是基础、到户是根本，中央一号文件抓住当前草原承包工作的主要矛盾，从明确权属、规范管理、承包到户三个方面，确定了草原承包的基本目标和主攻方向，这既是对草原承包工作的总体要求，也是衡量各地草原承包工作落实水平的重要标尺，有利于规范承包工作、加快承包进程、提高承包水平。

4 在体系建设方面有新突破

草原监理体系是依法监督管理草原的专门执法队伍，是维护草原生态安全、促进草原合理利用、保障草原地区可持续发展不可或缺的关键力量。一号文件提出“加强草原监理体系建设，强化草原执法监督。”这在中共中央文件中是首次，是推进草原监督管理体系建设的重要突破。

我国草原监理体系是根据新修订施行的《草原法》要求，从2003年起才开始建立的。由于起步较晚，重视和支持力度不够等原因，存在着机构不健全、力量薄弱、素质不高、装备落后、经费短缺等突出问题。从全国看，目前只有约1/3的地（市）和1/5的县（旗）设立了草原监理机构，且大部分是与草原站、畜牧站等单位合署办公；南方有的省份监理机构仍为空白。从草原生态工程区看，还有21%的退牧还草工程县和42%的京津风沙源工程县未建立草原监理机构。从人员规模看，全国平均5.3万公顷草原才有1名草原监理人员。从设施装备看，各级草原监理机构，特别是基层的县级草原监理机构，普遍缺少必要的执法监督和办案取证设备，办公条件也十分简陋。

当前，草原破坏问题日趋严重，非法开垦草原、乱采滥挖草原野生植物资源、非法征占用草原、非法进行矿藏开采、非法买卖和流转草原等案件呈逐年上升态势。据估计，全国每年发生各类草原违法案件数万起、直接破坏草原20万公顷以上。由于监理体系落后，难以适应草原执法监督工作的实际需要，一些违法行为得不到及时制止，一些违法案件得不到有效查处，显然，这种现状必须尽快扭转。

党中央充分把握当前草原监督管理工作的现状，提出加强草原监理体系建设，强化草原执法监督，这既是对草原监理体系建设必要性、紧迫性的充分肯定，也是对监理体系履行草原执法监督职责的明确要求。贯彻中央文件精神，就必须在健全机构、理顺体制方面有新突破，在增加投入、完善设施、改善条件方面有真行动，在提高素质、规范行为、增强能力方面有快发展。

5 在补贴政策

方面有新举措

从2006年开始，每年的中央一号文件都要求加快建立草原生态补偿机制，但今年的文件突出了资金筹集，在措施和力度上明显加强。文件指出，加大力度筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金；推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作。与此同时，文件还特别强调“逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策。”这表明，中央将强化对牧区的农业补贴政策，让从事草原畜牧业生产的农牧民享受更多的实惠。

近些年来，草原地区为国家生态安全的需要，做出了不少的牺牲，放弃了一些发展的机会，草原畜牧业发展受限，草原资源开发利用受控，在客观上影响了农牧民增收和地方经济的发展，照讲国家理应采取相应的补偿政策，来弥补草原地区因生态保护所造成的损失。但从实际情况看，尽管国家逐步加大了对草原地区的投入，并在个别地区开始了生态保护奖励机制试点工作，但力度还很不够，受益面还很有限。近十年我国用于生态环境保护的资金近1万亿元，而草原累计投入只有约240亿元，仅占2.4%，这与广大农牧民和草原地区所付出的草原保护代价相比，相差甚远。一些单位和个人，征占用草原搞建设，开采草原矿藏，获得了丰厚的利润，但却很少拿出资金回馈草原、恢复草原植被。一号文件强调加大力度筹集草原等生态效益补偿资金，其涵义就是要广开资金渠道，想方设法加大对草原的投入，这对于调节生态保护者和受益者的利益关系，突出“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的基本原则，调动广大农牧民保护和建设草原的积极性具有重要作用。

草原地区的农业生产有其自身的特点，以发展草原畜牧业为主，它与农区以粮食生产为主有着根本的区别。近些年国家出台了一系列强农惠农政策，但这些政策主要是针对农区和种粮农民，而草原地区则难以从这些政策中受益。以内蒙古为例，2009年全区仅农资综合补贴、粮食直补、良种补贴三项，就使农民人均获得政策性收入368元，而牧民则基本享受不到；“十一五”以来，全区牧民收入低于农民3.83个百分点。因此，一号文件要求逐步完善适合牧区特点的农业补贴政策，旨在将现行农业补贴政策扩大到草原地区，从而增加农牧民收入。从当前情况看，将牧草良种补贴、种草直补、草畜平衡补贴以及草原牧业生产资料综合补贴等逐步纳入农业补贴范围，是完全可行的。

总体而言，2010年中央一号文件为我国草原保护建设和草原地区发展注入了新的动力，我们应该抓住有利机遇，深入学习和理解文件精神，在推动相关政策、措施的落实上狠下功夫，争取草原有更好、更快的发展。