论农地征收对农村耕地的危害及法律对策——从立法和执法的角度

□周建国

论农地征收对农村耕地的危害及法律对策
——从立法和执法的角度

□周建国

耕地是农业生产发展的基本生产资料,是人类生存和社会发展的基础。征地导致农村耕地减少,危害粮食安全及生态安全。其主要原因有立法上的农地发展权的缺失和征地法律法规的不健全及执法上的行政执法的不严等。因此,必须采取相应的法律对策予以解决。

征地;耕地减少;危害;农地发展权;执法

耕地是农业生产发展的基本生产资料 ,是人类生存和社会发展的基础。我国人口众多,人均耕地资源少,解决全国人民的温饱问题一直是国家的工作重点之一。2005年 10月,《中共中央关于制定十一五规划的建议》中提出“坚持最严格的耕地保护制度”,2008年国务院通过《国家粮食安全中长期规划纲要》,其中把“严格保护耕地特别是基本农田”作为保障国家粮食安全的首要原则,《土地管理法》及三轮土地规划的编制,都把耕地保护作为立法和制定规划的首要价值目标。这些耕地保护政策法律对于加强土地管理,切实保护耕地起到了一定的积极作用,但地方政府的实施结果并未实现现有的农村土地保护政策的预期目标[1]。因此,农村土地征收已成为近些年学术界极其关注的热点问题,学者们多从维护农民权益的角度进行研究。笔者试图从立法和执法的角度,从征地对农村耕地危害的表现、原因分析及如何采取相应的法律对策等三方面进行研究,希望达到有效规范征地,保护农村耕地和农民权益,维护社会稳定,促进和谐社会健康发展的目的。

一、征地对农村耕地的危害

（一）导致耕地减少

随着我国工业化、城镇化进程的加快,客观上造成了对土地的巨大需求。各地政府部门依据《土地管理法》中的“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”规定,对“公共利益”作扩大化理解。实践中,地方政府经常凭借这条依据强行征收农民集体土地,损害农民利益。中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出：“现在的问题是,不论投资主体、投资目的,谁都可以强行征用集体土地。有占必征,使公共利益的内涵被无限扩大。”[2]因此,一些个人或集团的商业行为也加入了征地行列,征收耕地动辄上千亩,甚至上万亩,80%用的是农村集体土地。不仅导致城市规模盲目扩大,各类开发区、园区过多过滥,而且致使耕地面积大量减少。据统计,1997-2003年底 7年间耕地减少了 0.067亿 hm2,2003年建设占用的耕地 22.9万 hm2,实毁耕地 5万 hm2[3]目前,全国已有 666个县 （区）人均耕地面积低于国际上公认的 0.053 hm2的警戒线。

（二）危害粮食安全

耕地是人类生产最基本、最主要的生产资料,是生产粮食、棉花、蔬菜等农副产品的基地,对于保障国家的粮食安全至关重要。可是,我国耕地面积仅为 1.33亿 hm2,人均占有量为 0.12hm2,仅为世界水平的 1/3。“保护耕地,就是保护农业综合生产能力,就是保障国家粮食安全”因此,为保障国家粮食安全,我国将“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”作为国家的一项基本国策,并制定出了一系列保护耕地的法律和制度。根据我国现在农业生产水平和科技水平,要增产粮食,至少有 30%-40%还要靠扩大播种面积来实现。[4]可是,征地导致农村耕地大量减少。耕地资源不足,我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。随着人口持续增长与膳食结构不断改善,粮食需求量将刚性增长,而耕地资源的不足将抵消土地生产力的提高,最终影响粮食供给,转而依赖国际粮食市场,这是必须引起警惕的!保护国家粮食安全的重点应立足于土地生产能力,即耕地资源的保护。美国世界观察研究所的布朗先生曾于 1994年在《世界观察》杂志上发表题为“谁来养活中国?”一文,认为中国自己养活不了自己,必须大量进口粮食,从而引发粮食危机,并对世界发展中贫粮和低收入国家构成威胁。[5]从此,中国粮食安全问题受到全世界的广泛关注。虽然,该观点有点消极悲观,但必须肯定的是耕地保护对于粮食安全问题的重要意义。耕地保护是粮食安全的基础保障,如果不能有效地遏制耕地急剧减少的势头,我国未来粮食安全形势的确将会发生逆转,中华民族可能会失去安身立命的根基。

（三）危害生态安全

耕地是特殊的生态系统,是人工培育下的土地生态系统,介于自然生态系统和人工生态系统之间的一种特殊生态形式,因而被称为“自然——经济——社会”复合生态系统。它具有生态功能,且是所有生态生产型土地中生产力最大的一类,其生态承载力不可估量。耕地作为生态系统,具有巨大的生态价值,除能净化空气、防止水土流失、改善区域气候外,耕地还是一种特殊的景观。耕地的生态效益是显而易见的,当然也是不可估量的。[6]农村土地征收为影响水土生态的一般开发、生产和建设活动[7],不仅损害了征收后耕地的生态价值,更严重的是破坏生态系统,导致水土破坏或水土流失、区域气候变化,危害生态安全。

二、征地危害农村耕地的原因分析

（一）立法层面

1.农地发展权的立法缺失

其一,宪法缺失规定。我国解决三农问题促进农村发展,核心在于促进农民主体性发展。作为农民发展客体的土地是农民生存和发展的根本资源,夯实农民的农地发展权,对于保护农民作为价值主体的发展具有极为深远的意义。但是,作为农民生存和发展的物质基础的土地发展权,却未写入宪法。

其二,土地管理法律法规也缺乏规定。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”第四十七条还规定：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”从一系列规定可以看出,征收农地的补偿标准的计算是基于农业用途的土地收益,在此情形下集体土地所有者能获得的补偿仅限于基于农业用途的土地价值征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。由此可见,国家对被征收土地的补偿仅仅是对土地使用权的补偿,而没有包括对农地发展权的补偿。此外,《土地管理法》对征地补偿的规定中并没有区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益的征地补偿。

其三,《物权法》同样缺乏规定。《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。”第二款规定：“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”由此可见,《物权法》同样缺乏土地征收中农地发展权的规定,无论从补偿方式还是从补偿数额来看,其现实结果只能是农地的部分补偿。

2.征地法律法规的不健全

其一,“公共利益”法律规定的模糊性。国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用或征收。然而,公共利益是一个“不确定的概念”[8],其本身的确切范围含糊不清,并因各个时期各个法律领域而有所差异,这是我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则的重要原因。因此,现实中许多征地行为正是打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。

其二,现行征地法律程序存在不足之处[9]。从征地的审批过程分析,我国现行征地程序存在的最主要问题是征地缺乏民主参与。依据《行政许可法》规定,行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的耕地征收事项,应当向社会公告,并举行听证。但依据《土地管理法》第 48条和《土地管理法实施条例》第 25条规定,征地补偿方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征用土地公告办法》第 9条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置公告之日起 10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见,在土地审批之前,政府并没有将征地信息告知被征地人的义务,被征地人对征地没有发言权,也无法提出异议,实质上剥夺了农民对事关自己切身利益事项听证的权利。

（二）执法层面

1.执法者业务能力与素质有待提高

法律法规和政策必须依靠具体的人和组织来执行,执法者的素质对相关法律法规的实施有着巨大的影响。执法者对涉及农村土地征收的法律法规和相关政策理应熟悉并掌握,从而指导征地实践。但是,现实中的征地者对土地征收的意义认识不够,对法定的征地程序缺乏必要的了解,处理问题简单粗暴,滥用手中的权力强行征地,损害农民利益;对征地行为履行监督制约的执法者听命于地方政府的违法征地行为,由此引发许多群体事件,严重地影响了社会的安定团结。

2.执法者不依法行政

一方面,执法者在执行土地管理法律法规和方针政策时,往往出现不依法行政,对土地利用情况的真实性和合法性不负责任,玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊,不执行和不遵守土地管理法律规定,使有关土地征收方面的法律得不到全面的贯彻和落实。主要表现为：土地利用总体规划的整体性、科学性没有得到确立;土地利用尤其是征地计划随意突破;耕地征收上,常常先征后批,甚至“先开发后审批”或者根本不办审批手续。政府征地权如没有受到约束,就会恣意妄为,严重侵犯被征地农民的土地权益。“先征地,后拍卖”现象是行政权力滥用的结果。另一方面,土地监察执行不力。土地监察代表国家行使土地管理执法职能,其本质是国家权力的运用。现行的土地监察体制是以“块块”为主,与上级土地监察部门只是业务上的指导与被指导关系,土地执法队伍只能听命于地方政府,往往不务“监察”正业,沦为政府的工具。事实证明,目前土地监察实施“块块”管理的传统模式,势必影响执法的独立性、公正性,导致执法违法现象屡禁不止。地方政府之所以无视土地管理法律法规,其中“块块”管理体制就是重要原因之一[10]。

三、解决征地对农村耕地危害的法律对策

（一）完善立法

1.立法明确规定农地发展权

首先,宪法一般规定农地发展权。发展权作为一项公民应享有的综合性的基本人权,理应纳入宪法规范中,使之获得根本法的最高法律效力,这是发展权保障的制度基石。农地发展权是发展权在农地利用中的具体体现。只有在宪法中明确规定农地发展权,才能够使农地发展权的保护在其他法律法规中具有宪法基础。其次,土地管理法律法规及物权法等具体规定农地发展权。农地发展权的清晰界定是土地权利保护的前提。宪法对农地发展权做出一般性的规定,然后由土地管理法律法规及物权法等从不同侧重点对农地发展权作具体详细的规定,包括明确界定农地发展权的主体是农民集体济组织及其农民或国家、明确规定农地发展权的实现方式等。其中,关于农地发展权的归属,笔者提出,按农地转为不同建设用地的用途的角度区分其发展权的归属主体。具体而言：农地发展权的归属主体应分两种情形：一是国家因公共利益目的征收的农地发展权属于国家。其理由主要有：（1）我国土地管理强调土地性质、土地用途管理和规划及农用地转为非农建设用地的审批等,从某种程度上是农用地发展权归属国家的一种体现。（2）保障农民耕作权及其合法权益的需要,因为,农用地发展权归属国家可以限制集体土地所有权的违法行使,防止集体经济组织及其领导干部处分农用地权利的任意性。（3）“土地发展权创设的主要目的在于保护农地”。[11]国外经验表明,土地发展权的设置在一定程度上达到保护耕地,保护自然资源,保护生态环境,保护社会公共利益的目的。二是国家因非公共利益目的征收的农地发展权属于农民集体,可防止农地发展权滥用和权力寻租等腐败现象,以最大限度的维护农民利益。有学者提出：“由非公共利益的征地行为产生的农地发展权应归农民所有”[12]可能会出现农地发展权的滥用从而导致土地市场失衡、农地流失、自然生态遭受破坏等恶果。

2.完善征地法律法规

首先,在合理界定“公共利益”的前提下[13],明确区分公共利益目的和非公共利益目的两种不同性质的征地行为。依据《宪法》第十条和《物权法》第四十二条规定,土地征收范围仅限于公益性用地。但《土地管理法》规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。因此,土地管理法的规定与宪法和物权法的规定存在矛盾,且实践中无论是否为“公共利益”需要,所有城市建设用地都是通过征收的方式取得。非公共利益用地也被视为公共利益需要,通过行使行政权力,按照土地原用途补偿标准征收或征用,土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被地方政府和用地单位分享了,损害农民利益。

其次,完善征地发展权的补偿。“不合理的补偿也是一种剥夺”非农建设占用耕地 ,实质上是把负担转嫁给了农业及农民,所以必须给予补偿。根据耕地征收后的不同用途,补偿宜采用不同的标准。具体而言。一是因公共利益目的征收耕地的补偿,因其农地发展权属于国家,国家必须合理补偿农民集体。二是因非公共利益目的征收耕地的补偿,因其农地发展权属于农民集体,国家必须向农村集体经济组织购买发展权或在补偿内容中增加农地发展权补偿一项,其补偿价格按市场规则运作由独立的土地估价机构来测算,以体现农地发展权。

最后,确立耕地征收听证程序。依据《行政许可法》规定,涉及公共利益的耕地征收,行政机关应当向社会公告,并举行听证。审批机构应在听取相关土地管理者、相关机构和有关专家、群众意见的基础上,将申请书和附件的副本送达到项目所在地,向项目所在地的公众公布材料,供其自由阅览,听取各方面的意见,最后做出决定。

（二）严格执法

除加强土地法制宣传、强化执法者政治业务培训与提高执法能力之外,还应从以下几方面严格执法。

1.严格执行土地利用规划,合理有效利用土地

首先,根据当地国民经济、城镇社会发展规划、土地供给能力和各项建设等对土地的客观需求,组织编制土地利用总体规划,特别是土地征收计划。用地总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策。然后,依据土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等编制土地利用年度计划及征地年度计划。统筹安排各业用地,使征地合理有序进行,实现土地的科学开发和有效利用。最后,认真执行土地利用总体规划和年度计划。坚决控制建设占地规模,加强耕地特别是基本农田保护,禁止擅自将农用地转为建设用地。

2.严格执行土地监察,严防政府征地权的滥用

针对现行土地监察部门听命于地方政府的“块块”体制弊端,保证土地监察执法的独立性与公正性,应改与上级土地监察部门业务上的指导与被指导关系为直接的领导与被领导关系,即国土资源部直接设立的国家土地督察局,实行垂直领导,不受地方政府的干预。这样土地监察部门从事“监察”正业,有效监督地方各级人民政府耕地保护责任制的落实情况,特别是监督政府一把手对本行政区内土地管理、耕地保护和土地利用年度计划执行情况及执行国家土地调控政策的情况,并制约政府征地权的行使。因此,要求行政机关必须牢固树立保护耕地,保护农民合法权益,依法执政的理念。[14]

3.规范政府征地行为

首先,预防违法征地。在预防违法征地,遏制乱征行为,保护耕地的过程中,应该坚持预防为主的方针,并尽快建立符合我国土地国情的违法预防征地制度。目前,第一,严格审批程序。为了防止政府征地权的滥用,有效规范政府征地权的行使,减少政府及其部门违法征地现象的发生,各级政府部门都必须严格按法定的审批程序征收耕地。严禁未批先征、边批边征、少批多征,把政府违法征地行为的漏洞堵死,真正使保护耕地工作落实到实处。第二,加强征地过程监督。除了强化耕地征收的行政许可监督及用法律约束政府征地权行使外,还要动员全社会的力量,借助新闻媒体力量,加强监督,不断健全征地过程监督机制,逐步建立起符合我国土地国情的,结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的,有利于发挥舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。

其次,查处违法征地。违法征地查处是防止征地权滥用,有效遏制征地热的重要保障。征地违法行为能否得到及时、有效的制止和查处,是一项事关土地管理法能否得到全面实施,土地管理秩序能否实现根本好转的全局性工作,更是依法征地能否实现的关键。因此,早发现、早处理是土地违法案件查处制度的两个基本点。土地行政主管部门要通过多种渠道,采取多种形式及早发现土地违法行为,才能有效地遏制违法征地行为,切实保护好耕地。

[1]李明清,吴庆田.我国农村土地保护机制的缺陷与土地保护信托机制[J].生态经济,2007,（2）：37-41.

[2]违法占地“成本低收益高”责任追究制裁威慑不足[EB/OL]. http：//www.chinanews.com.cn//estate/zcfg/news/2007/04-03/906737.sh tml.2007-04-03.

[3]李孝景,孙平,水莉.从科学发展观浅谈严格保护耕地[J].安徽农业科学,2004,32（4）：819.

[4]陆学艺.农村发展的三个“黄金时代”和粮食安全问题.中国社会科学学报 （京）[J].2010. （1）：12.转引,农业经济研究 [J].2010,（2）：113-114.

[5]莱斯特·布朗.谁来养活中国 [J].经济与信息,1995,（9）：48-50.

[6]郑太福.我国耕地征收法律制度的立法完善——从生态系统视角分析[J].法学杂志,2008,（1）：150.

[7]杜群.我国水土保持生态补偿法律制度框架的立法探讨[J].法学评论,2010,（2）：110.

[8]陈新民.德国公法学基础理论 [M].济南：山东人民出版社,2001：182.

[9]周建国.试论我国农村征地补偿制度改革的探索[J].贵州农业科学,2007,（6）：164-165.

[10][11]江 平.中国土地立法研究 [M].北京：中国政法大学出版社,1999：153,384.

[12]黄祖辉,汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究,2002,（5）：71.

[13]关于“公共利益”界定,见周建国.论农村土地征收中私有财产权的法律保护[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2009,（1）：69.

[14]刘向东.我国农地使用权制度的法律思考[J].法学杂志,2010,（2）：62.

The cultivated land is the basic means of agricultural production and development,the human survival and social development foundation,also.The Land collection results in directly cultivated land reduced,which endangers national food security,and endangers ecological safety.The main reasons for them are thatChina’s law is shortof agricultural land right to development,the law of land collection is not strong,and without the strict enforcing law etc.So,it is resolved within the law counte rmeasures.

On Harm to the Cultivated Land for Collection of the Land and Its Law Countermeasures——From the Perspective of Legislation and Law Enforcement

ZHOU J ian-guo（40）

F323.211

A

1008-8091（2010）02-0040-05

2010-01-05

湖南文理学院法学院,湖南 常德,415000

周建国 （1969-）,男,湖南文理学院法学院讲师,法学硕士,研究方向为法理学、民法学。

邓秀丽）