对本土制度语境下法官职业化的回顾、反思与展望——以三十年法院人事制度改革为分析样本

王禄生

(四川大学 法学院,四川 成都 610064)

一、三十年法院人事制度改革的进程与成就

“法院人事制度改革”这一命题可以有两种解读,一种是有关法院的人事制度改革,另一种是人民法院实施的人事制度改革,后一种改革包含在第一种改革之中。本文主要是在第一种角度上展开论述,但是以法院主导的人事制度改革为关注的重点。

(一)法院人事制度改革的基本进程

1.起步阶段 (1979-1998)

法院人事制度改革是伴随着司法系统的恢复重建而展开的。随着改革开放的启动,我国社会各个方面发生了一定的变化,社会纠纷的数量和类型均不同于改革开放之前,对法官素质要求也相应改变。这种需求推动了法院人事制度改革。1988年全国第十四次法院工作会议就提出:“改革现行法院人事管理制度,制定法官法,建立具有中国特色的社会主义法官制度。”该会议的成功召开标志着法院人事制度改革正式起步。针对社会上对法官学历和业务能力偏低的质疑,1995年出台的《法官法》将法官的学历标准规定为专科学历以上并规定采取“公开考试”的办法选拔,随后最高法院分别于1995年、1997年和1999年在全国范围内组织三次初任法官考试。总的来说,这一阶段的改革措施具有分散性的特征,尚未形成完整的体系,并且也缺乏整体规划,接近于“零敲碎打”的局部改革。

2.正式开展并逐步深化阶段 (1999-2008)

1999年出台的人民法院《一五纲要》是法院人事制度改革的里程碑,它标志着法院人事制度改革由局部性的修补转变为体系性的推进。此后,最高法院相继出台了一系列重要的文件,共同构成法院人事制度改革的规范基础。总的来说,这一阶段的人事制度改革是近30年来最为深刻的。《一五纲要》中提出的法官选任制度改革,明确主张上级法院的法官从下级法院遴选,并伴随着对书记员制度和法官助理制度进行改革——实行书记员聘用制、设立法官助理并逐步取消助理审判员。《二五纲要》中明确提出需要建立符合法官职业特点的选任程序和晋升程序,并对法官的任前培训进行了规定。概括起来,这一阶段法院人事制度改革的特征主要有:(1)激烈性。这一阶段人事制度的改革范围广,措施激烈,如关于逐步取消助理审判员的改革就触及法院系统内部许多人的利益,因此受到系统内部的强烈抵制。改革措施的激烈性还表现在部分措施与现有法律制度不相统一,甚至有“违法改革”之嫌。如法官助理改革中将助理审判员转化为法官助理,并一定程度上剥夺他们的审判权 (法官助理没有审判案件的权力),这与《人民法院组织法》和《法官法》均有一定的冲突①首先,法官助理在法律上的地位尚未明确;其次,法律规定助理审判员在代行审判员职务时享有同审判员相同的权利,而法官助理改革就是要将一部分助理审判员从审判队伍中排除出去。。“法无禁止即可为”的改革理念成为这一时期潜在的指导思想。(2)职业化。这一阶段人事制度改革十分强调法官的专业性和职业化,《一五纲要》开宗明义地提出了法院的独立,其隐含的意思是法院有别于检察院、公安机关,有自身特点,因此在法官的遴选、晋升、考评、培训等方面均强调法官的专业性和职业化,对于法官任前培训的内容,“纲要”规定为“专门法律知识和审判业务技能”。最高院2002年出台的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》首次在规范的文件中正式使用了“法官职业化”的用语,标志着法官职业化改革的全面启动。(3)移植性。这一阶段人事制度的许多改革均表现为制度的移植。如统一的司法考试制度是移植大陆法系国家的资格考试制度,而法官助理制度则主要是从英美法系的制度中进行移植。(4)整体性。相较于前一阶段局部性的改革,本阶段法院人事制度改革则具有整体推进的特征,其内容涉及人员选任、人员晋升、人员培训、人员考评、人员监督等诸多方面。

3.回顾调整、重新起航阶段 (2008至今)

1999-2008十年的法院改革虽然取得一定的成就,但在实践中却产生一系列的问题,如改革措施过于激进和过分强调制度移植。因此从2008年下半年起,全国法院系统展开针对十年司法改革的反思工作,在肯定成就的同时也指出大量的不足。稳步推进改革成为法院系统内部的共识。2009年最高法院《三五纲要》的发布标志着人民法院改革进入全新的时期。分析《三五纲要》的文本,笔者认为新的改革方向具有以下特征:(1)温和性。相较于前一阶段的人事制度改革,《三五纲要》的改革措施显得较为温和,大部分是对前一阶段部分改革内容的延续,并且“纲要”明确指出:“司法体制和工作机制改革的各项措施要以宪法和法律为依据,自觉接受人大监督,维护人民法院的宪法地位和司法权威,凡与现行法律相冲突的,应在修改相关法律法规后实施,确保人民法院各项改革措施完全符合宪法精神和法律的规定”,改革要“既与时俱进,又不超越现阶段实际提出过高要求”。这些都体现出对前一阶段激进式改革的反思。“法无规定而不为”成为法院推进改革的原则。(2)政治性。相对于前一阶段改革中所强调的专业性、独立性而言,《三五纲要》则表现出强烈的政治性——强调法官的政治觉悟。一方面“司法为民”、“三个至上”等理念被明确写入“纲要”之中②这与《一五纲要》和《二五纲要》形成了鲜明的反差,《一五纲要》仅规定宏观的指导思想:“人民法院改革,要以邓小平理论为指导,以党的十五大提出的依法治国,建设社会主义法治国家的基本方略和推进司法改革的要求为依据,坚持解放思想、实事求是的思想路线。”《二五纲要》未做出相应的规定。《三五纲要》不仅大篇幅地论述改革的指导思想,并且把现阶段的“司法为民”和“三个至上”纳入其中,政治性可见一斑。;另一方面法官培训的内容也仅规定为:“加强法官的思想政治教育,形成社会主义法治理念教育的长效机制”。(3)本土性。相对于前一阶段对域外法律制度的“盲目崇拜”而言,《三五纲要》对于西方经验的借鉴趋于理性化,并开始强调重视中国的本土制度和经验。“纲要”规定:“司法体制和工作机制改革必须立足于我国仍处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情和发展阶段性特征,既认真研究和吸收借鉴人类法治文明有益成果,又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制。”③笔者在与某中院中层干部闲聊时得知,现阶段在法院系统内部如果轻言法律移植,甚至会被视为政治上不成熟的表现。(4)务实性。《三五纲要》将改革方案的必要性与现有改革环境条件规制的改革可能性结合起来[1],在制定改革方案时充分考虑现有的制度基础,因此显得更加务实。

(二)法院人事制度改革的基本成就

1.法院工作人员选任制度改革

改革开放之初,对于法院工作人员实行统一管理,法院审判人员、政治人员、书记员的选任工作采取相同的标准,当时有大量政治人员、军转干部进入法院,这种“混淆”严重阻碍了人民法官职业化的发展进程。《一五纲要》出台以后,法院系统开始进行书记员制度和法官助理制度的改革,将书记员、法官助理与法官的选任制度加以区分,并且在招录工作人员时采取考试择优录取的“凡进必考”的模式。随后,为了解决法院审判中政治化管理的弊端 (案件的等级审批),最高法院于2000年出台《人民法院审判长选任办法 (试行)》,在全国法院系统内展开审判长选任改革,改革的核心思想是审判长具有判决的签发权而不需要经过审批。在总结前一阶段改革成果的基础之上,最高法院分别于2002年和2003年出台了《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》和《人民法院书记员管理办法 (试行)》,对书记员和法官助理的选任制度作了进一步的规定。与此同时,伴随着1995年《法官法》对审判人员专业素质要求的提升,审判人员选任的标准和程序也日益受到重视,其中最引人瞩目的是对法官学历标准和资格考试的规定:获得专科以上学历并且通过初任法官考试成为迈入法官群体的重要步骤。2001年修订的《法官法》进一步将学历标准和资格考试提高至本科学历和全国统一司法考试。通过这样的改革,极大地提高了我国法官群体的专业素质,为法官职业化、精英化改革奠定了坚实的基础。根据法律年鉴的数据显示,我国法官本科学历比例由1995年的5.6%上升至2007年的65.29%,改革成效不可谓不显著。

2.法院工作人员晋升制度改革

法院系统工作人员的晋升主要分为两个部分:审判职称 (助理审判员、审判员、副庭长、庭长、副院长、院长)和行政职级 (科员、副科长、科长等)的晋升。长期以来,在法院中采用的是一套“论资排辈”的晋升模式,以在法院任职的年限为依据实行有序晋升,虽然偶有打破常规的晋升,但不足以对整体的秩序造成根本触动。随着对法官职业化的呼声日渐高涨,法院系统内部展开了对工作人员晋升制度的改革,其指导思想可以概括为“凡晋必考”,即在法院系统内部通过组织“竞赛”(考试、演讲、民主测评等)的形式①考试的内容十分多样,甚至有部分法院考查过英语。来实现人员的晋升。需要指出的是,最初,副庭长、庭长和副院长、院长较多采用的是选任的方式——系统外部的遴选 (俗称“空降”),而随着对法院工作人员职业化的日渐强调,副庭长、庭长和副院长已经主要从本法院内部的优秀法官中晋升而来。由于法院系统内部存在着审判职称和行政职级晋升的“双轨制”,并且行政职级总是相对稀缺 (职数由地方编制委员会控制),因此行政职级的晋升在法院系统内部就相对较为困难。这种趋势加强了法院的政治化趋向。为了解决这些问题,1997年中共中央组织部、人事部和最高人民法院发布了《中华人民共和国法官等级暂行规定》。该文件规定在法院系统内部建立独立的法官等级晋升机制,将法官细分为四等十二级,以区别于行政职级晋升。总的来说,三十年来法院工作人员的晋升机制改革是朝着打破“论资排辈”,采用“凭材晋升”的机制。这种改革无疑有利于减轻法院内部的政治化弊端,并促进法官职业化的发展。

3.法院工作人员培训制度改革

法院工作人员培训制度改革是职业化改革的重要方面。自1988年全国第十四次法院工作会议提出培训制度之后,该项改革始终是法院人事制度改革的重要方面,在人民法院三个五年改革纲要中均有明确提及。法院最初的培训是以提高法官学历为主要目的的“业大”培训,在《一五纲要》及《法官培训条例》出台之后,“业大”完成了其主要的历史任务,开始逐渐退出历史舞台,法官培训制度演变为资格培训:预备法官培训、任职法官资格培训、晋级法官资格培训、续职法官资格培训等。

(1)“业大”培训

1984年,面对法院干部法律专业水平低、与审判任务不相适应的困难局面,最高人民法院决定,主要依靠法院系统自身力量,创办一所在较短时间内培养一大批大专水平审判干部的大学——全国法院干部业余法律大学即“业大”。各级“业大”的创办有力地促进了全国法官专业素质的提升。有数据显示,截至2001年,全国各级“业大”共培养大专学历生189162人,全国法官大专学历由1984年的不足3%提升到2001年的70%①数据来源:人民法院报http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php·id=125069。。“业大”的创立与发展对推进法院干部队伍建设特别是政治文化水平和法律专业素质、办案能力的提高起了重要作用。

(2)资格培训

为了加强法官队伍的管理,提高执法水平,最高法院还相继出台了关于法官工作能力培训改革措施。《一五纲要》就提出了对法院中层干部和法官的定期轮训,同时也规定了对初任法官的岗前培训。“三五纲要”中首次将晋升干部的培训也纳入到法官培训制度中来。最初,对于法官培训的内容主要集中在业务能力和专业知识等方面,旨在加强法官的职能技能。2000年出台《法官培训条例》对法官培训的内容、方式等做了全面的规定。2009年出台的《三五纲要》中明确将政治素质培训列为最为重要的培训内容。可以说,长期以来,我国的大学法学教育和法官职业相对脱节,大量未接受法律教育的人员被选任为法官,法官职前法学教育的缺失,致使法官教育培训偏离了职业化轨道[2]。三十年的培训制度改革在一定程度上纠正了这种偏离,并为人民法院建立一支政治坚定、清正廉洁、纪律严明、业务精通、作风过硬、训练有素的法官队伍提供了重要的基础。

4.法院工作人员考评制度改革

考评制度也是法院人事制度的重要内容。考评制度的发展经历了“政治化-职业化-分类化”的历程。最初,对于法院工作人员的考评采用的是政治化的考评方法,即在内容上等同于一般公务员 (德、能、勤、绩、廉),在程序上倚重于行政化的领导评价。1995年出台的《法官法》首次规定了法官考评办法,将考评的重点规定为“审判工作实绩”,法院考评制度开始逐渐增加对专业内容的重视,如案件数、结案率、调解率等指标。其后,最高院出台的《法官考评委员会暂行组织办法》将考评主体规定为“院考评委员会”,从而迈出了法官考评制度程序改革的重要一步。现阶段,在分类管理的指导思想下,法院工作人员的考评逐步分类化,对于审判人员、综合部门工作人员、书记员、法官助理、中层干部均规定了不同的考评方式,呈现出目标管理的趋势。在此基础上,《三五纲要》进一步提出“建立以法官、法官助理、书记员和其他政治人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系,以综合服务部门保障的能力和水平为主要内容的司法政务保障体系”。毋庸置疑,三十年的法院工作人员考评制度的改革对于加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的职业化建设,建立符合审判工作规律和法官职业特点的法官职务序列起到了重要的推动作用。

二、法院人事制度改革存在的现实问题

(一)职业化改革措施过于机械化

纵观30年的法院人事制度改革实践,突出问题就在于制度改革遵循着一种几乎机械化的路径运行。机械化运作的具体操作模式就是实践中的“一刀切”。这种激烈的改革措施由于伴随着对法院系统内既有利益的侵害,因此受到系统内部的强烈抵制。以法官助理改革为例,《一五纲要》规定:“随着审判长选任工作的开展,结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验。”在改革的实际进程中,法院为了达到精简法官人数的目的②法官群体过于庞大也被认为是影响法官职业化和专业化的因素之一。,对助理审判员采取了“一刀切”的模式——转变为法官助理,这无疑是对广大助理审判员利益的直接威胁。正因为如此,这项改革从开始就受到系统内的强烈抵制而举步维艰。机械化运作的另一个表现就在于实行分类管理时过分强调每类人员的特性,片面地完全截断各类人员之间的转换机制。如对书记员和法官助理实行单独序列管理,并且人为地割断了书记员和法官助理向法官转换的路径③笔者在2007年展开的针对法官选任制度的实证研究中,Y市中院的政治部主任就曾向笔者抱怨,他认为书记员制度改革是“掐自己的脖子”,该中院现有四名书记员通过司法考试,却无法转为助理审判员,因此萌生了退意。因此该中院在新招书记员时均未说明无法转为法官的问题,否则,用该主任的话说就是:“鬼才愿意来!”。这种机械化的操作模式在现阶段产生了诸多问题:第一,书记员制度改革阻滞了法院补充新鲜的血液。书记员的改革基本割断了“书记员——助理审判员”的传统晋升路径,因此书记员的岗位吸引力大为降低。第二,法官助理制度改革中对原有审判员和助理审判员人数的裁剪面临着很大的阻力,对于裁减掌握审判权的法官,虽然目前仍然保留其法官身份、待遇不变,仅视为工作岗位变动,但审判权的丧失毕竟就是对现有权力的剥夺;另外,相对于非试点法院,这种制度不平衡的状态本身还会放大上述落差[3]。同时,这些转入法官助理行列的人员将会挤占一定的职级和职务,对法官的补充造成障碍。

(二)职业化改革措施缺乏长远考量和持久推动

我国法院人事制度改革表现出强烈的运动式的特征,总是期许采取“毕其功于一役”的改革方式,缺乏对制度改革作出长远的考量,并且许多制度改革在推出之后缺乏持久的推动,使制度改革具有不彻底性。如“业大”培训的初衷是希望在短期内迅速提高法官的学历水平,然而法院工作人员学历水平的更新换代是一个漫长的过程,它与社会整体教育水平息息相关。“文凭大跃进”虽然形式上提高了法官的学历标准,但实际上法官学历的成色仍然有限,真正全日制大学本科生少之又少。根据笔者对2007年西部某省会市中院的调研显示,该院具有本科以上学历的法官占78.9%,但其中为全日制大学本科生的仅占本科以上学历法官的23.8%,其余法官的本科学历均通过其他渠道获得。又如最高院大力推行的审判长和独任审判员的选任也呈现出一种运动式的特征,在许多基层法院,往往只进行过一次的选任,审判长和独任审判员的选任改革被束之高阁。运动式改革措施带来的另一个问题就在于改革的不彻底性。三十年来的许多人事制度改革只能用“仅仅开始”来形容,缺乏推进改革深化的持久动力。以书记员和法官助理制度改革为例,虽然改革中基本确立了书记员和法官助理单独招录的制度,然而关于他们的晋升、考评等配套制度的改革已经陷于停滞,仍然较多地沿用“书记员——法官助理——助理审判员”的变通模式,这与改革前相比只是“换了个称谓罢了”。

(三)职业化改革措施缺乏对本土实践的审慎评估

三十年来中法院许多人事制度改革是通过制度移植的方式展开的,然而,由于在移植时缺乏对本土制度环境的审慎评估,缺乏对改革阻力的必要预期,许多人事制度改革因为“超前”而陷入窘境。我国法官培训机制主要是模仿大陆法系的法官培训制度。大陆法系国家的任前培训中包括广泛的实习经历,如到法院各庭、检察机关、律师事务所、政治机关实习,且实习期很长并有相应的总结和考核,这样可以有效增加受训人员的阅历和经验。我国目前法官培训基本都是“指名道姓”的,参加培训的人都是因为即将被任命而“刻意为之”,这很像是一个手续而已,不具有竞争性和淘汰性,培训成绩的好坏对于法官的实质利益不产生任何影响,因此大大削弱了法官参与培训的热情。现阶段的法官培训极易陷入形式化的境地①笔者在访谈中曾问及如果培训合格的结果会如何?受访法官笑着回答:“一般都会合格嘛,既然已决定要任命你,说明还是具备了基本条件的。”,用某些法官的话说就是“集中到一起上了三个月的课罢了”。并且,法官考评制度采取的是“分块经营、各自为政”的模式。改革之初未对各地实际情况充分估计,由于经费、师资、设施等诸多方面的限制,地方各级法院无法采取高标准对法官进行系统化的培训。具体表现为采用“短、平、快”的培训模式;在培训课程和培训日程安排上具有很大的灵活性,但培训与实际工作冲突时,培训工作则需要为实际工作“让行”;培训师资安排具有随意性,培训内容之间无法形成有机联系。

三、法院人事制度改革的反思

三十年法院人事制度改革可以概括为“求异”和“区分”。在系统之外,法院试图通过人事制度改革明晰与政治的界限,这种“求异”的改革伴随着对法院独立的反复诉求和对法官与公务员差异的不断强调;在系统之内,法院期望通过改革,“区分”政治人员与审判人员,实行分类管理,解决法院内部政治化的弊端。一言以蔽之,纵观三十年的人事制度改革始终贯穿着一条主线——法官职业化 (特化的倾向)。由于法院人、财、物均归属于地方党委和政府领导与管理,加之法院管理体制沿袭着政治化的管理模式,因而法院很难摆脱和抵制地方政治权力对审判活动的干预。同时,许多法院已成为党委解决后备干部职级待遇和安置复转军人就业的场所[4](法院院长的行政职级比地方政府职能部门高半级)。于是职业化就成为法院自我救赎的唯一武器,只有强调审判工作的专业性,才能为抵制政府干预提供理论基础,于是司法独立成为兴盛一时的词汇;只有强调法官的职业化,才能有效抵制政府对于法院人事制度的干预,于是司法考试制度才会被推崇①司法考试成为法院有效抵制政府安排人事的重要手段,因为并非任何人都可以通过司法考试。笔者在对某基层法院政治处主任访谈时,他就提及“司法考试好,以前 (有些机关)你要硬塞给我的人,我法院虽然不需要但也只有认了,没办法 (拒绝);但现在没通过司法考试就没有审判资格,而且又不是随便哪个都能考过的,那么他自己干脆也就不愿意来了,因为当不了法官那来法院就没意思了。”。这才是法院持续进行各项改革的深层次原因。职业化、精英化的表层含义是提高法官素质,更好解决纠纷;深层含义是强调法官与一般公务员的区别,并进一步加强自身权威与独立性。这样的努力虽得到一定程度的认可,但改革成效有限[5],造成这种尴尬局面的根本原因就在于:

(一)法官职业化的改革脱离了本土的制度结构

改革的成败很大程度上取决于本土的制度结构,取决于一国的政府结构和功能,它们或促进、推动或阻碍、延缓法官职业化的进程。正如达玛什卡所言:“政府结构和政府功能这两种政治因素在很大程度上影响着程序规则的生长环境。”“问题不仅在于我们想要什么样的程序,还在于我们拥有什么样的治理结构。”[6]然而,三十年来的法官职业化改革却在很大程度上脱离了本土的制度结构,忽视了国家的政治结构和功能。如安排复转军人进法院,并非仅涉及法院的人事安排问题,在其幕后背负维持国防安全和军队稳定的重要政治功能。因此这种政治功能的存在就必然会对法官职业化进程造成影响。又如法官等级制度的改革,其初衷是要将法官等级从行政职级的窠臼中解放出来,然而,现阶段这项改革却表现出与行政职级“合流”②2006年出台的《高级法官等级选升标准 (试行)》中就将法官等级与政治职级挂钩,其核心内容是根据法官的政治职级的不同来确定不同的晋升高级法官的条件。的倾向,其根本原因正是我国政治结构中长期的行政化管理和保障模式③法官等级的对应待遇制度尚未建立,如法官等级津贴迟迟未落实,有法院院长曾笑谈他们待遇还不如法警,因为法警的警衔津贴都高于法官的等级津贴。。法官等级制度在建立之初期冀改变对法官等级的行政评价,这固然有利于法官的职业化,然而,国家治理方式却潜在地抵制着这方面的努力,这也是为什么在《公务员法》修订时仍将法官归类为公务员的关键原因。再如,最高法院推动的法官工作人员分类管理的改革,改革者希望通过改革将法院工作人员划分为审判人员、审判辅助人员 (法官助理)、记录员 (书记员)、法院政治人员等部分,并最终将法院的司法与政治两部分职能详细区分。然而,现实是法院内部审判人员主要通过选任的方式产生:助理审判员、审判员、审判长、独任审判员、合议庭成员④最高法院虽然明确说明需进行合议庭成员的选任,但部分法院在进行审判长选任的同时进行了合议庭成员选任,在审判长和合议庭成员选任中无法胜出的法官则有可能被转为法官助理而失去审理案件的权力。的选任程序基本沿着“考试——民主评议——党组审查”的步骤进行,法院领导对于审判人员的选任具有最终的决定权,因此旨在加强法官司法权力的改革却在强化着法院内部的政治逻辑。以审判长选任为例,其在改革之初被认为是“还权于合议庭,有效改善法院政治化”的重要举措。然而,在当前审判权政治化的现实状态下,法院系统实行的政治化、利益化管理机制,无益于具有司法品格的法官的生存和发展,他们有时很难顺利地被选任为审判长,而一些不具有司法品格的法官却比较容易被选任为审判长[7]⑤笔者在Y市城区法院调研时发现该院审判长选任与中层干部换届遵循着一套程序,被选为中层干部者自动被任命为审判长。。审判长改革的核心是审判权的回归,这种所谓的审判权的“回位”的深层次含义是将原有院长和庭长的审判管理权剥离,是法院内部司法权与政治权的矛盾与冲突,其运行无疑会受到很大的阻碍⑥笔者在访谈时,有庭长就曾直言不讳:“审判长选任是违反法官法相关规定的,法官法赋予庭长审判管理权,而审判长选任却剥夺了庭长的这部分权力,这将给法院工作带来一定困难。”。在这里,法官职业化的努力又被法院的制度结构所抵消。当然,本土的制度结构也会对法官职业化改革起到推动作用。如对法官学历的强调正是建立在我国教育职能转变、教育制度改革、高等教育发展的基础之上,因此取得了很大的成功。又如前文提及的法院干部晋升制度改革,中层干部和副院长更多来自于法院内部的晋升而非“空降”,这种制度改革正是在党委组织部放权和干部制度改革的基础之上得以实现的。可见,当对本土制度结构充分重视并审慎推动改革时,司法职业化改革就相对顺利。如果在法官职业化改革的推进中继续忽视本土制度结构,那么人事制度改革将无法避免“内热外冷”、“下热上冷”的局面,并终将演变成一场观众甚少的“独角戏”。

(二)职业化改革措施的选择缺乏理性态度

在脱离制度结构的同时,法官职业化改革在具体措施的选择时还表现出一定的“非理性”特征。这种“非理性”具体表现在以下三个方面:

第一,对法官职业化作出机械、片面的理解。所谓法官职业化是指法官作为特殊的职业群体,专门从事司法审判工作,并且在工作开展中逐渐形成独特的专门知识、技能、工作方法、行为方式和思维方式。然而,法院人事制度改革中对于职业化却做出了片面的理解,在措施选择时也采用了单一的维度和机械的方法。如将法官的专业水平片面地等同于学历水平,但是中国法官所面对的是一系列特殊的问题,处理这些特殊问题则需要一套与之相适应的特殊知识和技能。这些知识和技能是法学院不教、也确实无法教的。具体而言,这些知识主要包括追求实体结果的公正、以解决纠纷为首要目标、依据直觉裁剪案件事实、防止矛盾激化 (不出大事)等等[8]。这样片面化的理解将不利于法官职业化的改革。

第二,对已开展的制度改革缺乏持久推动。在法院系统内部所进行的书记员、法官助理改革在一定程度上提升了法官的专业性,然而,正如前文论及的那样,这两项改革均不彻底,尚未建立独立的晋升通道,书记员与法官助理最终仍采用传统的晋升路径,这种职业化的改革因为不彻底而屈服于政治权。

第三,对域外制度盲目崇拜和引进。中国司法改革基本上呈现出学术话语鼓动与牵引、实务界跟进与展开、中央决策指导与把关的基本面相[5]。在改革开放之初,移植成为学术界、实务界和中央决策层的共识,于是原有的本土制度被视为落后的象征,而许多西方制度在缺乏深入研究的情况下被引入法院的人事制度改革之中。“法官助理”、“司法考试”、“职业培训”、“目标考核”等词汇开始成为那个时代法院人事制度的象征。然而,随着一系列改革的停滞、失败,西方制度的优越性、至上性和先验性逐渐被质疑。当域外制度走下神坛时,制度移植也失去了其耀眼的光彩。在笔者看来,盲目的制度移植至少造成了两个方面的问题:(1)对本土制度的忽视甚至藐视,在原有制度尚未充分“挖潜”的情况下,匆忙进行改革。对于助理审判员制度的改革就是明证。可以说助理审判员是我国法院审判工作的重要力量,并且在实际运作中也尚未出现太多的问题。然而,仅仅为了精简法官人数就匆忙地进行法官助理改革,并试图取消助理审判员制度,这种做法具有很大的盲目性,其结果可想而知;(2)许多移植的法律制度因为不适应中国的土壤而发育不良。正如达玛什卡所言,“程序创新的命运在很大程度上并不取决于那些喜欢欣赏规则之完备性的法律人。改革的成败主要取决于新规则与某一特定国家的司法管理模式所植根于其中的文化和制度背景的兼容性”[6]。

四、法院人事制度改革的展望

(一)回应本土制度语境,强调有限司法独立

发端于20世纪80年代的法院人事改革,虽然从形式上始终是以法院为主体推动改革进行的。但是,法院人事制度改革不仅是司法改革的有机组成部分,同时更是中国社会转型和政治改革的题中之义①有学者进一步指出,司法改革是政治体制改革的突破口。参见董皞:《司法改革对政治体制改革进程的破与立》,载《法治论丛》2009年第3期。。然而,长期以来,对于法院人事制度改革却表现出“对当代中国特有的政治语境的疏忽”:我国不同于西方三权分立的政治制度,司法制度改革要服从于人民代表大会这一根本政治制度;“坚持中国共产党的领导”已作为四项基本原则之一写入宪法,司法改革无疑要坚持党的领导[9]。这种疏忽突出表现在对“司法独立”的过分强调,而“法官职业化”正是“司法独立”的理论基础。毫无疑问,“司法独立”是一个舶来品,它首先是在西方法律制度的语境中被提出来的。根据西方的法治理念,司法是超越政治的,法院独立审判,不受政治影响。诚然,司法与政治的追求的价值不尽相同,因此必定会存在相互抵牾。然而,我们也必须认识到司法与政治同样存在着千丝万缕的深刻联系。纵观世界各国的司法实践,法院具有显著的政治职能,司法与政治根本无法完全隔离。以司法独立自诩的美国法院,无论法官的选任①有数据显示,20世纪50年代,在共和党总统艾森豪威尔任内,联邦地方法院的法官来自共和党的就占95%,在随后民主党总统肯尼迪任期内,联邦地方法院的法官有90%来自民主党。数据来源:肖金明:《司法改革的目标与司法模式— —基于政治与司法关系的改革思路》,载《山东大学学报 (哲学社会科学版)》2009年第3期,第85页。,或是法院的裁决都带有明显的政治性②显著的例子是:2000年美国总统大选中,民主党的戈尔和共和党的布什的票数难分难解,布什以微弱的优势获胜。戈尔委托律师作为原告在佛州最高法院提出上诉,要求判决对该州一些县的选票进行重新统计,该院作出裁定,允许佛州三个县将人工重新计票记入该州总统大选的票数中 (佛罗里达州最高法院参与2000年总统竞选计票案的7名法官中有6名是支持戈尔的民主党人),布什上诉至联邦最高法院,该院9名大法官以多数派意见作为判决结论,推翻佛州最高法院判决 (9名大法官中有7人是布什任命的)。。因此,笔者认为,现阶段法院人事制度改革应强调有限的司法独立。

首先,有限的司法独立必须建立在区分法官职业化层次的基础之上。法官的职业化的第一层含义应当是审判方式的职业化,在此基础上才有可能形成一个稳定的法官群体,并进而实现法官群体的职业化,法官在国家公务员体系中的角色,法院在国家政权结构中的地位均必须建立在审判方式的职业化的基础之上。因此,法院人事制度的改革应当在审判方式改革的基础之上有限地尝试改善法官地位和权威,切不可本末倒置。相较于加强法官地位和权威的“职业化”改革而言,审判方式的职业化改革较多是“技术上的”,因此在改革中遇到的制度阻力也相对较小。在尝试推进法官地位改革的进程中,也必须首先从法院系统内部开展,对于当前应当解决并且能够解决的制度率先进行改革。如下一阶段可以进一步加强法院系统内部人员的分类管理,探讨限制法院行政化管理的改革措施,有序地推进制度改革。对已经开展的改革则必须加强监督,推进改革向纵深方向发展。

其次,有限的司法独立还意味着法院必须明确自身的政治职能。有限的司法独立是以承认法院的政治性为前提的,因此在今后法院人事制度的改革中应当明确法院的政治职能,在国家职能和国家结构的视角之下审视法院的角色,在现有的制度结构中寻求司法职业化改革的操作空间。笔者认为,一方面,现阶段,我国法院的政治职能主要为从满足人民群众司法需求出发,通过对行政案件的审判,纠正行政权力的过渡膨胀,维护广大人民的根本利益,促进社会的和谐稳定。另一方面,最高法院要积极参与有关司法的政策制定,通过自身的努力实现司法职业化的逐步推进。当然,必须强调的是对于不同层级法院的政治要求是不同的。基层法院应当在履行解决纠纷职能的基础之上兼顾政治职能,随着法院层级的提高,对于法院政治职能的需求将不断提高,因为这些法院涉及的通常都为标的较大、涉案人数较多、社会影响较广的案件。因此,在处理此类案件时不但要充分考虑纠纷的解决,还不能忽视案件背后的社会关系,要尽量做到法律效果与社会效果的统一。

(二)审视域外制度实践,关注制度改革理性

强调在制度改革时要充分考虑中国的本土环境并非意味着对域外经验的完全排除,而是指在尊重本土经验的基础之上适当借鉴法治发达国家的成功经验。在制度借鉴时必须充分注意以下几个方面:第一,在制度移植之前需要对域外制度进行全面、审慎和冷静的研究。不但要考察被移植国和移植国之间的文化差异情况,以此确定制度移植过程中可能遭遇的阻力,还需要审视被移植的制度是否具有特殊性,我国是否已经具有或者可能生成这样的制度。如果本土语境能够生成相似的制度,则移植就成为不必要之举。第二,在制度考察时必须避免陷入两个误区:首先,需要注意的是对制度的把握切不可“管窥蠡豹”,仅对该制度本身进行研究,法治国家的经验告诉我们一个成功的制度往往有一套成功的制度对其进行支持。其次,在制度研究中要时刻保持清醒,切不可对域外经验迷信和盲从,正如赛德曼所言,仅仅依靠照抄照搬发达国家的相关法律,不足以实现本国的发展和现代化。各国必须根据特定的政治、经济的环境发现和制定适合本国的法律[10]384。第三,在充分研究的基础之上,根据中国的本土语境制定改革措施。在全面推行改革措施之前应进行必要的试点,根据各地不同的政治、经济、文化环境科学、合理地确定试点范围。在试点过程中不断试错与修正原有的改革措施,并以此作为全面推行改革的基础。第四,要充分认识中国社会的复杂情况与改革推进的艰难程度,在改革进行过程中仍需进行充分的考证,切忌急于求成。一方面,要认识到法律移植具有复杂性和渐进性,一个制度移植在短期来看可能并不成功,但从长期来看可能会在未来的某个时段成功,要充分考虑到制度移植的长期性。在改革出现短暂倒退或停滞时,需要给予改革强有力的持续推动。另一方面,还需要建立科学的制度移植成功与否的评判指标。笔者认为一个成功的制度移植应该至少包含以下两个重要指标:(1)实效性,即制度移植在移植国产生了实际的正面的效用,解决或者改善了制度移植前存在的问题;(2)兼容性,制度移植在一定程度上融入了移植国原有的制度和文化之中,新制度与旧制度之间存在着融合的趋势。

综上所述,只有在法院人事制度改革过程中坚持对本土制度的充分回应和对域外制度的理性认识,才能最终找准法院在国家权力格局中的正确位置并实现人民法院的职业化与专业化。

(本文撰写过程中,四川大学法学院2008级博士研究生张洪松、蒋自如,2009级博士研究生艾明、苏镜祥提出了大量建设性意见,特致谢忱。)

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