美国国内贸易法的“421”条款与“双反”措施比较

吴总建,李玉国

(1.西华大学 经济与贸易学院,四川 成都 610039; 2.四川省商务厅 四川省国际经济贸易研究所,四川 成都 610081)

最近,美国利用《1974年贸易法》“421条款”对我国乘用车和轻型卡车轮胎采取特保措施,在今后三年内将对从中国进口的轮胎依次征收35%、30%和25%的特别关税。对此,我国商务部依据WTO有关“反倾销、反补贴协议”和据此制定的“反倾销、反补贴条例”,宣布对来自美国的部分汽车和肉鸡产品启动反倾销与反补贴立案审查程序。中美两国之间的贸易争斗在启动和运用对各自有利的“法律”和“规则”的基础上大有扩展升级之势。

一、“421条款”的由来

美国是世界上对我国采取特别保障措施立法最早的国家。从保障措施规则的制定过程来看,美国立法非常完善。在我国加入WTO之前,美国与我国签订了中美双边协议,该协议一方面承认美国与中国的永久正常贸易关系,为我国加入WTO铺平了道路[1];另一方面,我国也对美国《1974年贸易法》中“201条款”和“406条款”①美国《1974年贸易法》中规定的反进口激增条款,主要有“201条款”和“406条款”。201条款授权美国总统在来自其他国家进口的产品数量增加,以致给国内生产同类或者直接竞争产品的产业造成严重损害或严重损害威胁时,可以采取适当的救济措施,以防止或补救损害,并便利国内产业作必要的调整。406条款则规定:当来自共产主义国家产品的进口数量增长,且对美国国内生产同类或者直接竞争产品的产业造成市场扰乱时,美国总统可以针对该共产主义国家产品,实施增加关税或者数量限制等措施,以救济国内产业。部分内容修改合并,列入到双边协议,并作出重大让步,同意这个只针对我国设置的特殊保障机制。其后,美国又利用在国际上的特殊地位和在WTO的话语权,成功地将中美双边协议的内容添加到《中国加入世贸组织议定书》(简称“议定书”)的第16条“特定产品过渡性保障机制”中[2]。然后,美国再根据经我国签字认可的入世法律文件的规定来修订国内法,形成了现在的《1974年贸易法》第四部分第二章“进行贸易救济,避免美国市场遭受市场扰乱和贸易转移”。该章内容包含第421节“针对市场扰乱采取的措施”、第422节“针对贸易转移采取的措施”、第423节“规则与条款的终止日期”,合称为“421条款”。其中,“421条款”(a)项总统行动:“若某项中国产品进口至美国的增长数量或所依据的条件对同类或者直接竞争产品的国内生产商造成或威胁造成市场扰乱……,宣告针对此产品增加关税或其他进口限制。”(c)(1)规定:“与国内产业生产的产品同类或者直接竞争的中国产品迅速增加,无论是绝对增加还是相对增加……。”从“421条款”的主要内容来看,凡从我国出口到美国的产品数量增长,造成或威胁美国国内生产相同或直接竞争产品的生产者的市场扰乱,美国总统可以在预防或补救市场扰乱必需的限度和时间内,针对我国产品加征关税或实施其他进口限制手段[3]。

二、“421条款”的特点

“421条款”表面上源于“议定书”,继承的相同部分大致为以下几方面:一是对象相同,只针对原产于我国的出口产品;二是内容和目的一致,当我国产品出口到进口国,对同类或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱,进口国行政管理部门可采取限制进口的措施;三是未对一些重要概念,比如市场扰乱、实质损害、重要原因等进行必要的明确或界定;四是有效期年限相同,即我国加入WTO后十二年终止。

与“议定书”相比,“421条款”具有如下特点:一是法律体系不同,“议定书”属我国加入WTO时签署的法律文件,而“421条款”属美国《1974年贸易法》的一项内容,更具强制性。二是适用法律范围不同,“议定书”适用于所有WTO成员国对我国产品采用的特保措施,而“421条款”仅适用于美国对我国产品采用的特保措施。三是启动方式不同,“议定书”要求接受WTO成员方请求并与我国行政管理部门进行磋商,“421条款”则为美国国际贸易委员会(ITC,下同)在收到国内生产商、制造商或行业协会等申诉人申诉后,或者应总统或美国贸易代表要求,就可迅速进行是否存在市场扰乱的调查;四是程序安排不同,从总体看,“议定书”的规定笼统简单,而“421条款”却清楚明了。“议定书”的具体程序和作法是:(1)WTO成员方请求与我国进行磋商;(2)如达成协议,我国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱;(3)在收到磋商请求后60天内未能达成协议,则受影响的WTO成员方有权防止或补救此种市场扰乱。“421条款”的具体程序或作法是:(1)ITC进行调查;(2)60天内做出裁定;(3)裁定后20天内报告总统或者贸易代表,同时在联邦纪事 (Federal Register)上公布报告概要; (4)贸易代表收到ITC报告后20天内在联邦纪事上公布拟采取的措施,以便公众提出具体意见; (5)贸易代表在 ITC做出裁定后的5日内,依据中国入世议定书的特殊产品保障条款与中国进行磋商以达成协议 (该作法与上述相关作法可并列进行);(6)如在60天内未达成协议,或总统认为达成协议不足以防止或救济市场扰乱,总统将决定依据《1974年贸易法》提供特保救济措施;(7)在收到ITC报告后的55日内,贸易代表应向总统提出拟采取的措施和建议;(8)总统在收到贸易代表建议后的l5日内,做出是否采取措施的最终决定,并在联邦纪事上公布;(9)总统如决定采取救济措施,该措施在做出决定后的15天内生效;(10)紧急情况下的调查程序。可以看出,这些操作规程都有明确的程序和时间上的规定;五是采取的特保救济措施不同,“议定书”对我国产品采用的是“撤销减让或限制进口”措施,而“421条款”采取的是提高关税或其他进口限制。

从以上相同点和不同点的分析,可以看出,无论是“议定书”还是“421条款”都专门针对我国产品,具有很强的歧视性,违反了WTO基本原则。“421条款”在启动调查、程序安排、采取特保措施上更是煞费苦心,规则制定得极为周全详尽。可以得出这样的结论,不论我国产品对美国的进口量是相对增加还是绝对增加,只要美国根据国内政治经济等方面的形势需要,随时可启动“421条款”对我国产品进行市场扰乱调查。这次美国针对我国产品采取贸易救济措施,既可启动“议定书”程序,也可采用“421条款”,但美国最终选择了“421条款”,这有三个方面的原因:一是体现出美国的主权原则;二是使用国内法进行,将采用的调查、裁定、采取特保措施限制在本国法律范围内,既可以走捷径,达到目的,也可以在一定程度上减少其他WTO成员国引用“议定书”相关内容效仿,在客观上避免了可能造成的滥用。三是更有利于美国保护国内企业的经济利益。

美国无论是在对内贸易还是对外贸易方面,对所有的贸易行为都会及时制定严格的法律规定和法律程序。“421条款”的产生及规定表明了美国对国际经贸法律事务的练达和对贸易法律考虑的预见性和前瞻性,我国应以此为鉴。

三、“421条款”的比较优势

美国《1974年贸易法》“421条款”属国内法范畴,其主要内容与“WTO规则”《保障措施协议》相近,性质上属保障措施。《保障措施协议》制定的目的在于使WTO成员国在特殊情况下免除其承诺的义务或协定所规定的行为,从而对因履行协定所造成的严重损害或严重损害威胁进行补救。但是,保障措施的频繁或过度使用又有损于“WTO”贸易自由化宗旨,会为贸易保护主义提供滋生的土壤。这次美国使用“421条款”就是在由美国引发的世界性金融危机产生后,美国政府在我国经济情况明显好转,而美国国内经济衰退的情况下采取的贸易保护措施。

倾销与补贴从理论上都归于国际贸易中两种扭曲竞争条件的不公平贸易行为。前者以低于本国市场的成本或价格在国外销售商品,目的是削弱国外竞争者的能力,占领或扩大国外市场;后者是为了支持或鼓励这种不公平的竞争行为,出口方政府临时或持续地采取财政方面的扶持措施,以减少出 (进)口行业企业可能产生的亏损或增加这些企业的盈利。长期以来,许多国家先后制定并实施了反倾销法,通过反倾销措施 (通常是征收反倾销税)来抵消外来倾销产品对本国经济造成的损害。近些年来,一些“WTO”成员国尤其是美欧等发达国家为了达到保护国家、国内企业利益和国内市场的目的,已从单一使用反倾销措施逐渐发展到与反补贴措施合并配套使用①从这几年的情况来看,美欧等发达国家对我国某种或某类出口产品已经开始采取反倾销和反补贴两种措施并用的尝试性做法。可以预料,在不久的将来,这种“并用”措施肯定会作为主要限制我国出口的手段。这种手段必然还会扩大到欧盟和一些发展中国家使用,这种趋势的发展对于我国出口企业的经销规模、财务状况,政府的经济政策乃至社会政治等方面更具危害性和杀伤力。它的矛头直指出口国的国内法和政府制定的有关经济发展优惠政策,试图通过这种双重手段,达到限制出口,修改和改变我国法律、经济政策乃至行政体制的目的。因此,各级政府尤其是制定政策的职能部门应引起高度重视。见笔者《对国外反补贴救济措施的应对政策》,《理论与改革》2007年第3期,第111页。,再由“双反”措施发展到采取“特保救济措施”,贸易救济措施严厉层次不断提高,大有以“特保救济”措施取代“双反”措施的动向,这种情况应引起我国有关部门高度关注。

与我国对美产品采取“双反”措施相比,美国采用“421条款”特保措施在下述几个方面占很大优势:

第一,认定“市场扰乱”标准模糊,裁定随意性大。“双反”从发起调查、认定事实 (倾销、补贴)、产业损害、事实与产业损害的因果关系、证据审核与裁定,采取救济措施都有一套完整的非主观倾向性的操作标准,在主要环节上均为出口方当事人安排了充分进行陈述和辩论的机会;而“421条款”调查和认定的重要事实是“市场扰乱”,对其解释为:当与美国国内产业生产的产品相同或直接竞争的中国产品进口迅速增长(不论是绝对增长还是相对增长),成为美国国内产业实质性损害 (material injury)或实质性损害威胁的重要原因 (significant cause)。这里的“实质性损害”与“实质性损害威胁的重要原因”的概念使用,是从《1974年贸易法》第406节和《1930年关税法》引入的,没有做出具体界定,也没有给出任何参考概念或引用相关案件的判例。ITC认定“实质性损害”的标准,是根据“较小损害程度”(lesser degree of injury)的原则,参照第201节中的“严重损害”的损害程度低的标准制定的。这里的“重要原因”,是指对国内产业实质性损害起重要作用的原因,不必等于或大于任何其他原因。ITC对“重要原因”解释为比《1974年贸易法》“201条款”中的“实质原因”更容易达到,且并不需要与造成实质损害的其他原因同等重要。从这里,我们可以看出“421条款”在制定规则时故意模糊概念,预留出随意解释的空间,埋下了任意处置的隐患,主观操作性极大。

第二,调查启动速度快。“双反”调查启动从收到企业或行业申请请求调查开始,到审查立案内容及有关证据,决定调查为止,一般来说需要60天左右①《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》均在第十六条作出规定:“商务部应当自收到申请人提交的申请书及有关证据之日起60天内,对申请是否由国内产业或者代表国内产业提出、申请书内容及所附具的证据等进行审查,并决定立案调查或者不立案调查。”在特殊情形下,可以适当延长审查期限。;而“421条款”是在 ITC收到国内申诉人申诉,或者应总统或美国贸易代表的要求后,就可迅速进行是否存在市场扰乱的调查,这里的迅速可理解为根据实际情况的需要来确定具体时间天数。从美国“421条款”在调查程序中的具体规定来看,低于“双反”所需要的时间②第259页,美国国际贸易委员会在启动调查后,应于60日内完成调查程序,作出裁决报告。。

第三,程序简单便捷,“双反”程序仅调查就需要一年及一年以上的时间③《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》分别在第二十六条和第二十七条对反倾销调查及反补贴调查作出规定:“应当自立案调查决定公告之日起12个月内结束;特殊情况下可以延长,但延长期不得超过6个月。”见李娟《美国针对中国产品特保之法律框架评述》,《学术界》2008年第6期,第259页。,如果加上审核、初审裁定、行政复审、司法审查、采取救济措施 (反补贴为发起与调查、证据审核、磋商、补贴金额的计算、产业损害的确定、救济措施、行政复审与司法审查),耗时更长;而“421条款”从启动调查到采取救济措施在特殊情况下只需150天时间④从接受申请、国际贸易委员会启动调查并作出裁决,美国贸易代表与我国进行磋商并向总统提交建议书,以及总统最终决定是否对我国产品采取限制措施为止,仅需150天的时间。见李娟《美国421条款与201条款之比较》《财经论坛》2007年第8期,第124页。。

第四,利害关系方涉及的对口单位简单。“双反”规定提供证据的利害关系方包括涉及调查的国外生产商或出口商、出口方政府、进口国国内的进口商、进口国同类产品的生产商、企业行业协会;而“421条款”属国内法,不涉及国外的利害关系方,除象征性地与出口国政府进行磋商外,主要就是国内申诉人 (美国贸易协会、厂商、工会或工人组织),所有程序由政府相关职能部门行使即可。

第五,救济措施严厉。“双反”针对的是出口产品的出口价格,采取救济措施的标准原则上为征收的反倾销税 (反补贴锐)不得超过倾销(补贴)幅度,目的是促使出口价格回归到公平贸易的合理竞争状态;而“421条款”针对的是出口产品的数量,救济措施极为严厉。我国产品只要被采取了惩罚性关税的特保措施,就会有效阻断我国对其市场的出口。

以上分析表明,“421条款”与“双反”措施极不对称,“421条款”不论是在认定标准还是启动速度、程序安排等方面都具有极大优势,而且,贸易救济措施更为严厉。这种情况的反复出现及持续存在会使我国对外出口经常处于被动不利的地位。

四、应对措施

目前,我国经济快速恢复虽然增强了各国对本国经济乃至世界经济止跌回升的信心,但是我国出口产品的增加必然对进口国生产同类产品的行业构成较大的冲击,一些国家贸易保护主义抬头,美国及其他国家采取“特保”、“双反”等救济措施来保护本国产业和国内市场的恢复和发展。美国或其他国家为实现贸易保护,维护其国家利益,不外乎运用两种方式:一是动用WTO有关协议,二是根据国内有关法律。这两种方式运用的结果都使我国出口数量受到相当规模的削减,经济蒙受巨大的损失。但是,我们也要看到,我国对美国及其他国家采取“相应对称的贸易救济措施”⑤一个国家对商品进出口贸易数量 (额)的出口倾销率与进口反诉率也应维持一个合理的比例关系,以求通过主动运用合理的法律手段在维护民族产业免受外国产品倾销损害的同时,又能使国外针对我国出口的救济措施力度有所下降。见笔者《倾销理论——对我国反倾销立法实践的认识》,《天府新论》2002年第2期,第46页。的基础条件也日臻成熟。随着近几年我国对美国、欧盟、加澳等发达国家进口数量的大幅增加,这些国家的出口企业对我国市场的依赖程度也逐渐增大。这种状况会在今后几年有进一步扩大的趋势,一旦发展到双方在进出口数量、金额都相对均衡的水平上,我国对美国及其他国家采取相应对称的救济措施就具备了一定的条件。从以往美欧对我国运用救济措施产生的实际结果和我们应该总结经验、吸取教训的角度来看,中国政府应加快做好以下几个方面的工作。

1.完善我国有关贸易救济方面的法律。目前,我国针对对外贸易活动只制定了《中华人民共和国对外贸易法》,这与我国的世界贸易大国身份很不相符。对外贸易活动的日益发展与法律建设方面严重滞后形成了鲜明对比,这极不利于维护国家和国内企业的利益。目前,国内进出口企业、有关行业组织、政府职能机构热切期盼立法机关制定一套与WTO相适应的与国情实际相结合的贸易救济法律体系。现在我国对外实施反倾销和反补贴的行为主要根据《中华人民共和国对外贸易法》第七章“对外贸易调查”和第八章“对外贸易救济”的有关条款。除此之外,有关部门照章执行的是国务院制定的《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》,前者作为我国对外贸易的基本大法仅对贸易救济的原则作了一般规定,后者属行政法规,两者之间缺少承上启下的中间层次。因此,我国应加快对《反倾销法》、《反补贴法》及国内贸易法律的研究和制定,尤其是应根据《中华人民共和国对外贸易法》的第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十九条、第五十条的有关规定,加快在国内贸易法律框架下制定具体完整的“特保救济措施”,对今后采取“对称贸易救济措施”提供坚实的法律支撑,做到有法可依。

2.加速制定完整的贸易救济行政规章和实施细则。2004年修改实施的《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》分别在第五十八条及第五十七条作出规定:有关部门应“根据本条例制定有关具体实施办法”,该项授权主要是根据近些年来我国与美欧及相关国家之间频繁采取救济措施而作出的规定,目的是要求职能管理部门按照“双反”条例制定相应的操作规程,使行为规范化、程序化,并尽可能地使相关工作具有合理的期限要求。因此,有关部门应加快制定贸易救济措施的实施办法。

3.在符合法律规定的条件下,建立采取救济措施的快速反应机制。鉴于美欧一些发达国家国内法律的规定,在特殊或紧急情况下可采取非常手段,简化调查程序和缩减调查、审核、裁定、采取救济措施的时间,我国也可参照执行增加相关国内贸易法律或条款,出台快速采取贸易救济措施的反应机制,以维护国内产业的经济利益。除此之外,还应对涉及国家经济利益的双边或多边贸易谈判,在谈判机制、授权范围等方面做出严格规定,避免轻率同意或签订对我国不利的条款或协议。

[1]于安.WTO协定国内实施读本 [M].北京:中国法制出版社,2000:132-153.

[2]国务院法制办法规译审外事司.“WTO规则”比较与创新 [M].北京:中国法制出版社,2004:105-108.

[3]蒋帅.世界贸易组织规则透视 [M].上海:立信会计出版社,2004:64-70;87-124.