能繁母猪政策性保险工作的实践与探讨

○江苏省如东县农业委员会 符永山 翟惠锋

猪肉安全与粮食安全一样，事关农村经济发展和社会的和谐安定。为稳定发展生猪生产，保障市场供给，自2007年始，国家实施了一系列的扶持和稳定生猪生产的政策，其中，能繁母猪保险政策既让受灾养殖户增加了恢复生产的能力，又稳定了能繁母猪基本群，从根本上达到了稳定生猪生产的目的，确是一项利国利民的好政策。现笔者根据江苏省如东县能繁母猪政策性保险工作的实践和体会，谈一下个人看法。

一、如东县能繁母猪政策性保险工作的实践

如东既是种植业生产大县，又是畜牧业生产大县。2009年生猪存栏120万头，年上市肥猪100万头；能繁母猪存栏22.3万头，年产苗猪400多万头，其中商品苗猪300多万头；家禽存栏1000万羽，年上市家禽2000多万羽，年产禽蛋6.5万吨；畜牧业产值25.2亿元。畜牧业生产已成为当地农民增收、农民就业的重要途径。

国家实施对能繁母猪生产的扶持政策，使如东县生猪生产得到了恢复性增长，达到了稳定生产、保障市场供给的目的。2007—2009年，其能繁母猪年存栏分别为16.09万头、19.23万头、22.39万头。

在能繁母猪政策性保险工作上，如东县的主要做法有：

1.不断健全能繁母猪政策性保险工作体系

（1）建立健全组织指挥体系。县组建了农业政策性保险工作领导小组，由分管农业的副县长担任组长，成员为政府办、农办、农委、财政、保险公司等单位的分管负责人；在此基础上，成立了“如东县农业政策性保险委员会”，负责重大政策决策。下设办公室于农办，具体负责日常管理工作，制定和完善各项管理规定、制度,及时发现和解决保险工作中出现的新问题。

各镇也建立相应的组织，由分管农业的负责人担任领导，由各镇财政所、畜牧兽医站具体牵头负责能繁母猪保险的日常管理工作。

（2）建立投保网络，提高能繁母猪参保率。从2007年9月20日至2010年9月19日，如东县已实施了3个保险年度。在每个保险年度开始前，均由县农保委员会召开动员会，部署工作要求和措施，明确由各镇具体实施，村干、兽医人员和保险员共同参与，在规定时间内，实施能繁母猪普查和投保工作，做到应保尽保。通常在十天内完成母猪数据普查工作，包括逐户逐头的纸质和电子台账的汇总、报送，保费的收取和保单的签发等。

（3）建立快捷高效的能繁母猪死亡理赔体系。中华财产保险公司派员负责现场勘验定损；农委确认的兽医技术人员负责现场技术鉴定；村干负责死亡母猪深埋的监管。这样责任到人，分工明确，力求做到“出险不隔夜，定损不偏差”。

（4）建立保险工作监督管理体系。在保险监管体系方面具体做到“三个必须”。即母猪死亡理赔必须三方（保险员、兽医、村干）现场勘查签单；监管审核必须四个部门(保险、畜牧、农办、财政)逐头审核签字把关；向农户“一折通”兑付理赔款前，必须在《如东快报》上公示，公示一周后若无异议，方予兑付。

2.不断完善能繁母猪政策性保险工作运行机制

（1）完善政策性农业保险委员会管理工作机制。具体而言，一是调研与例会制。在农业政策性保险工作启动之初，农业保险委员会组织相关人员进行学习调研，吃透国家惠农政策的精神实质，吸取历史上生猪保险工作失败的经验和教训，制定切实可行的实施方案，大胆创新工作机制，为农保工作奠定良好的基础。坚持每半年组织一次调研与例会，发现问题及时修正。二是实行预警制。能繁母猪死亡赔付按月核算，把当月赔付率大于0.4%时设置为“红色预警”，必须查清原因，及时更正。

（2）健全农保委员会与财政局对各镇的考核机制。把母猪普查数据的准确率、能繁母猪参保率、无害化处理到位率与县政府对各镇的农业农村工作考核挂钩。

（3）健全农保委员会与农委对兽医技术人员考核机制。农委成立能繁母猪理赔鉴定专家组和技术仲裁委员会。专家组专业技术员106人，技术仲裁委员会7人。专业技术人员的鉴定数量、鉴定的准确率与技术鉴定劳务费的发放挂钩。

（4）健全中华财产保险公司对保险人员的考核机制。中华财产保险公司将能繁母猪参保率、能繁母猪理赔现场定损准确率、社会满意度作为员工工资和奖金发放以及用人的依据。凡社会满意度低的员工，采取调换岗位或辞职处理。

3.制定与调整能繁母猪理赔标准

（1）合理制定能繁母猪理赔标准。2007年9月20日至2009年4月30日，能繁母猪理赔标准采用“三类九等”分类赔付制。详见表1。

表1 能繁母猪“三类九等”理赔标准

（2）根据猪粮比价适时调整赔付比例。2009年4月，由于受甲型流感的影响，生猪价格直线下跌，肥猪价格从每担600元左右降至400元以下。此间，如东县能繁母猪理赔数量一度呈直线上升趋势。仅4月份，全县母猪死亡理赔数量达到了正常月份理赔数量的两倍多，出现了红色预警。农保委员会迅速组织人员进行调研，分析和查找原因。经调查，全县生猪未发生大的流行疫情，能繁母猪死亡理赔率不应上升。经实地了解分析，能繁母猪理赔工作受到了“道德风险”的严重冲击。若不及时调整理赔标准，极有可能拖垮能繁母猪保险工作。为规避农保工作中的“道德风险”，根据国务院2009年1月30日发布的《防止生猪价格过度下跌的调控预案》和保险条款中的“市场价七成”的相关规定，县农保委员会讨论决定，将能繁母猪理赔标准与生猪养殖盈亏点市场价挂钩。当猪粮比价达6:1时，执行上述“三类九等”理赔标准；当猪粮比价为6:1—3:1时，按照“三类九等”标准的七成理赔；当猪粮比价低于3:1时，为体现政策性保险的优越性，仍按“三类九等”标准的七成理赔。

能繁母猪政策性保险工作在如东县实施以来，由于地方政府的高度重视、认真谋划和精心组织，动用并整合了政府职能资源，使能繁母猪政策性保险工作顺利开展，取得了较好的业绩。能繁母猪年赔付率在5%以内，详见如东县能繁母猪理赔情况表2。

表2 如东县能繁母猪理赔情况表

能繁母猪政策性保险工作，在如东县虽然取得了一些成绩，但因这项工作刚刚起步，且没有前人的经验可借鉴，难免存在着一些不足。明显的不足和需要调整的是，能繁母猪保费标准与最高保额标准，即应适当提高“洋二元”母猪的保费与保额，适当降低“土种猪”的保费和保额。如东县拟从下一个保险年度开始调整并实施。

二、能繁母猪政策性保险工作的建议与探讨

能繁母猪政策性保险是项得民心的政策，有别于纯商业性保险，是一个政府扶持、农民参与、运用商业保险机制的政策性、高风险的险种。能繁母猪保险的政策风险要素笔者认为是两方面：一是国家扶持政策要素；二是保险公司保险条款要素。

1.国家扶持政策要素

国家扶持政策要素包括中央政府与财政、省政府与财政和县（市）政府与财政的扶持政策要素。

（1）长期稳定国家扶持补助政策。目前能繁母猪60元/头的保费由财政承担80%、农民承担20%，农民是非常认同和欢迎的；但若国家一旦调低或取消财政补助，能繁母猪保险极有可能瘫痪或垮掉。为此，建议在今后相当一段时间内稳定财政对能繁母猪保费补助的政策。

（2）适当调整国家扶持政策的配套比例。国家在实施惠农政策时，已根据东、中、西部地区的经济状况，采用了区别对待地方财政配套比例的办法，是比较合理的。但有些特殊情况我们建议还需进一步调整。

全国而言，农、牧业大县多为财政穷县，他们为社会农产品供给安全作出了巨大贡献，但在实施国家惠农政策时，农、牧业大县财政负担也加重了，这是一种社会资源配置不合理的现象，久而久之将会影响大农业的可持续发展。

就生猪生产扶持政策而言，能繁母猪的保费由财政负担80%，其中地方（县级）财政要配套40%。2009年度，仅如东而言，县财政支付能繁母猪保险配套费538万元；配套支付强制免疫的疫苗费650万元；直接支付免疫注射劳务费1000万元；配套支付能繁母猪直补896万元（100元/头）；当年财政合计支付3000多万元。尽管国家每年对生猪调出大县补助1000万元，但相抵后地方财政仍要增加2000多万元的支出。

规避的对策与建议：对能繁母猪栏存量特大的县（市），国家采取特殊政策，适当降低能繁母猪保险、能繁母猪直补、生猪强制免疫疫种的疫苗费用的地方财政配套支付比重，建议县级财政配套比例不超过20%，中央与县级配套后的差额部分，由省级财政在省内各地区之间进行平衡。

（3）强化组织领导。能繁母猪保险工作风险多，需政府高度重视与大力支持。除需地方政府配套资金足额到位外，还需动用政府职能资源，方能有效地做好。

规避的对策与建议：一是组建以农业、财政、保险等部门为主体的组织指挥体系，制定切实可行的工作制度、形成快捷高效的工作体系、经常持久的监管机制以及切实有效的部门考核措施，可有效地化解能繁母猪保险工作中的“道德风险”和“管理风险”。二是建立健全县、镇（乡）、村三级动物防疫体系，以化解人为能够控制(新发生的疫病除外)的“疫病风险”。

2.保险条款的政策要素

从“道德风险”角度看，“母猪的自然淘汰或死亡”与“母猪的自然死亡”这两个概念在法律上、保险政策上很难界定。养殖者若把自然淘汰母猪变成自然死亡并要求赔偿，仅会受到伦理道德上的谴责，而很难受到法律的制裁。因此，这两个概念值得研究，并需制定切实有效的管理政策，才能化解“道德风险”。否则，保险政策稍不完善，能繁母猪年赔付率6%的红线就会突破。为化解“道德风险”，建议对现行能繁母猪保险条款，从三个方面作适当调整和完善。

（1）适当调整保险费率与保额。

一是适当调整保险费费率。现行的能繁母猪政策性保险费率为6%。在各地实施过程中，多数地区都动用了政府行政管理资源，其在保险成本中是占有一定份额的。今后，若能繁母猪政策性保险过渡为纯商业保险，则保险费的费率应作适当调整，预计需上调2%左右。否则，能繁母猪保险很难由政策性向商业性保险过渡。

二是适当调整能繁母猪保险费标准。根据能繁母猪品种，分别制定保险费标准，保费标准与最高保额相对应。

（2）适当调整能繁母猪理赔标准。现行的能繁母猪保险条款中，保费与理赔标准都一样，容易滋生“道德风险”。作者对2006—2010年度种母猪的市场价格进行调查，调查数据取材于上海浦东和如东本地的猪场与农户。

中华财产联合保险公司能繁母猪养殖保险条款第五条规定，“每头母猪的保险金额1000元，并且不超过其市场价格的七成”。许多地方在实际理赔时，凡符合理赔的能繁母猪一律赔付1000元，实施结果必然引起保费的严重亏本。95%以上的土二元和土种母猪的实际价值都低于1000元。由于利益的驱动，增加了“道德风险”的发生概率。凡自然淘汰的能繁母猪，都有可能变成政策性保险理赔的母猪。换而言之，保险条款设定6%的风险系数，由于保险条款的缺陷，风险系数可能增加了1.7～6.7倍（能繁母猪年淘汰率为10%～40%）。

（3）将“市场价的七成”修改为“生猪养殖盈亏点市场价的七成”。中华财产联合保险公司“能繁母猪养殖保险条款”第五条、第十六条的“市场价格”可操作性较差。能繁母猪的市场价格与役牛、役马、奶牛的市场价一样，“一头一价”，“一时一价”。实际操作中，往往有评估技能的人员没有评估资质，有评估资质的人员技能又不高；而邀请既有资质又有技能的人员进行能繁母猪理赔价格评估，其评估费用又高，会增加管理成本。因此，实际操作时，为降低保险管理成本，同时减少保险理赔中的争执与诉讼，宁可每头能繁母猪统一赔付1000元。

规避的对策与建议：将保险条款中的“市场价的七成”改为“生猪养殖盈亏点市场价的七成”。其理由是：

一是猪粮比价5.5:1作为生猪养殖盈亏点，在畜牧教科书和2009年1月30日国务院《关于防止生猪价格过度下跌的调控预案》中都有表述，既有科学依据又有政策依据。

二是猪粮比价信息的发布具有权威性。从2009年4月起，猪粮比价的信息已由国家有权部门定期发布。

三是根据猪粮比价确定生猪养殖盈亏点（5.5:1），以“生猪养殖盈亏点的市场价”取代“市场价”，并据此作为保险理赔的基数制定能繁母猪理赔标准。

当生猪价格在养殖盈亏点以上时，按能繁母猪投保最高标的金额赔付；当生猪价格在养殖盈亏点以下时，猪粮比价每降1，在最高保值的基础上下浮10%；但为体现扶持政策的优越性，下浮幅度不超过30%。

目前，如东县的实践也表明，“生猪养殖盈亏点市场价的七成”与现行的“市场价的七成”是一致的。保险理赔的金额，足以让受灾农民重新培养一头同品种的后备母猪，符合国家惠农政策，达到恢复生产的目的。