信访的困境与出路①

2010-04-12余净植

山东社会科学 2010年6期

关键词：救济权利司法

余净植

(中国浦东干部学院,上海 201204)

信访的困境与出路①

余净植

(中国浦东干部学院,上海 201204)

信访制度在新的历史时期受到党和政府的高度重视,但其所处的困境一直困扰着学界和实务界。信访是信访人的一项基本权利,但是具体制度的设置偏离了权利保障的轨道,模糊了信访行为的合法性,致使信访在实践中陷入困境。以权利保障为宗旨定位信访制度,是信访脱困的可能且可行的思路。

权利;信访制度;困境;权利保障

一、目前信访工作面临的困境

信访在我国政治和社会生活中曾经扮演了重要的角色,但是历经半个多世纪,随着改革的深入和民主法治建设的开展,现实中的信访以及信访制度本身受到很多质疑,日渐陷入困境。信访制度究竟是一种带有人治痕迹的制度还是一种人性化的法律制度?信访制度及其运行的现状是否能够保障信访人的权利?通过信访究竟是解决了问题还是在升级和制造问题?……诸多的困惑反映了信访制度及其运作中的种种悖论,需要从现象层面和内在机理上作深入的分析研究。

(一)复杂的现实与简陋的制度规范

从 1951年中央政务院发布第一部信访工作的正式规定以来,针对信访已经有了一整套规范体系,其中多为政策、决定等规范性文件,国家层面的只有国务院颁布的《信访条例》,全国人大制定的相关法律迟迟没有出台。实践中,主要是以党和政府的文件来引导和规范信访工作。面对数量不断上升的信访案件,最高立法机关反映谨慎,但地方和各部门的信访规范却是层出不穷。正如有学者指出的那样:“信访是当代中国社会转型过程中法律与政治深度交合的产物,面对这样的问题与现象,中央立法保持适当沉默而鼓励地方立法进行试验与摸索,这实际上是一种比较务实的姿态和策略。”①李宏勃:《法制现代化进程中的人民信访》,清华大学出版社 2007年版,第156页。然而,正是因为缺乏高位阶立法的统领,由各机构、各系统制定的一系列政策法规整体上是庞杂、松散且多变的,并非一套逻辑严密、统一的法律制度。信访程序规范缺失和实体规范方面的不足已是不争的事实。有关信访受理、办理和督办的很多相关规定,并非真正法律意义上的程序,更多的是形式上的工作流程,并不涉及信访参与各方的权利义务,而且,无论是运行流程还是工作内容,乃至处理标准,都带有随意性和不确定性,导致信访问题的解决往往取决于具体个案中各方的博弈,充满了不确定性与偶然性。由于规范性文件中缺乏明确、稳定且普遍性强的规则,在信访的实际运作中便“另有一套模糊的、变动的、特殊主义的‘潜规则’。这种‘潜规则’不是由某一方预先制定的,而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的”。②应星:《作为特殊行政救济的信访救济》,《法学研究》2004年第3期。对于上访者来说,合法的途径往往没有什么效果,问题得到官方的回应和解决通常是经由违规和非法的上访,所谓“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,正是信访实际运作中形成的、溢出制度体系的逻辑和规则。面对情况各异的信访问题,政府或者依照法律解决,或者是于法无据但合乎情理,也可能完全是为了平息事端而无原则地妥协退让或采取各种手段堵截掩盖。

(二)庞大的组织系统与信访工作的低效率

在组织体系方面,信访机构的设置具有规模化和多元化的特点。从中央到地方,各级党委、人大、政协机关、法院、检察院、政府职能部门都设有信访机构。国有企事业单位、人民团体乃至一些新闻媒体也都有信访机构或专司信访的工作人员。信访机构的这种设置,理论上可为信访提供多种渠道,充分发挥畅通公民信访渠道的正面效应,有利于倾听民众的声音、了解社情民意。但事实上,面对信访总量持续上升和阶段性多发的趋势,由于机构庞杂、重叠,条块分割,归口不一,加之责重权轻,致使许多案件只能在上下级或部门之间流转却找不到相关责任主体。信访制度的运作效率低下,在客观上损害了党政机关的政治权威与公信力。

(三)信访功能的错位及法律问题的政治化

信访制度的功能是屡被诟病的问题。大量的矛盾和问题纷纷涌向这一通道,其功能涵盖了民意表达、政治参与、权力监督以及纠纷解决、权利救济等诸多方面。设立信访制度的初衷体现的是“人民当家作主”的民主理念,但是在现实生活中,信访演化为一种个人权利救济的重要手段,承载了矫正司法不公甚至替代司法救济的功能,其本应具有的民主监督功能并未得到充分体现。而这种对司法的矫正和对权利的救济,却是以消解司法权威为代价的。从信访的内容来看,涉及自身利益的诉求占了很大比例,并与经济体制深刻变革、社会结构深刻变动带来的利益格局的深刻调整密不可分。这些私人权益纠纷进入信访渠道后,往往转化或升级为关涉安定团结、社会稳定的政治问题。由于政策法规立足于维护社会稳定和服从大局的政治理念,并非以信访人的权利为依归,在这一导向下,信访处理机构更多着眼于平息事端、解决矛盾,保障上访人的权利则退到次要的位置,法律问题也被视为政治问题来对待和处理,问题性质发生了嬗变。

(四)低门槛的准入与高成本的过程

与高成本的诉讼相比,不收费、受理范围广泛、灵活的信访是一个表达意愿与诉求的便利通道。为群众提供这样一个没有障碍的通道正是设立信访制度的初衷。然而,由于信访机构庞杂,缺乏系统性,信访人往往为了同一件事在上下级或部门之间往返奔走,大大增加了信访人的经济、时间、精力等各项成本。由于信访问题一般是综合性问题,所以信访治理采取的也是一种行政主导的综合治理模式,这或许能在短期内收到一些成效,但却不是一种常规性的处理问题方式。在信访治理中,地方政府普遍采取的“接访”措施成为地方政府很大的财政负担。由于信访问题的处理缺乏统一标准,增加了信访的不确定性,给上访者造成了过高的心理预期,从而增加了信访治理的不可控性,导致信访运作的高成本、低效益。

(五)问题解决在基层的要求与问题向中央聚集的现实

中央一直强调不能对正常上访群众搞拦堵,另一方面又一再要求把矛盾和纠纷化解在基层。为此,实行“分级负责,归口办理”,禁止越级上访,并对地方党政机关规定了各种信访责任追究制,将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制,要求党政一把手负总责,分管领导负主要责任。客观地说,这种责任机制有利于督促各级党委、政府高度重视信访工作,及时化解矛盾,把那些影响稳定的因素消除在萌芽状态。但是信访问题可谓“综合症”,牵涉面广,很多矛盾和问题是基层政府难以彻底解决的。在这种现实困境中,刚性的责任机制与责任主体的职权和能力无法匹配,使地方政府不得不采取堵截、甚至掩盖等措施,或者为平息事端而无原则地妥协。这不仅大大增加了成本,而且也可能迫使地方政府采取诸如劳教、将信访人送入精神病医院等侵害人权的做法。由于解决问题的低效率,导致信访群众对基层政府不认同、不信任,问题必然会向中央聚集。另一方面,刚性责任追究机制的压力促使信访者向中央上访,以此来向地方施压。最终导致信访案件的数量分布呈现“中央多、基层少”的局面。

二、信访工作陷入困境的原因

信访制度及其运作何以日益陷入困境?探寻问题的根源,会发现其中传统的影响和现实生活中的因素、主观意识与客观现实需求、信访制度本身及其所处的整个制度环境、制度内外等各种因素交叠、纠结在一起,导致了这种局面。社会转型时期往往也是矛盾多发高发期。当前,经济体制快速变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,导致各种矛盾冲突不断增多,这是构成信访问题高发的客观原因。与诉讼相比,信访的入口宽松便捷,既没有高额的费用,也没有严格的证据条件、繁复的程序要求以及老百姓陌生的法言法语,尤其为弱势群体包括经济上、知识上弱势的群众提供了表达与维权的一个便宜通道。长期以来,我国都是行政主导的国家,民众崇尚和依赖政治权威和行政权力。时至今日,以党的权威为后盾的行政权力成为管理国家、治理社会的权力中心,而这种权力又经常表现为领导批示,其约束对象不仅是地方行政权力,还包括立法、司法等一切国家权力。由于行政权力的强大,群众在遇到困难时更倾向于找政府,因为他们深信政府拥有解决问题所需要的全部资源和强大的权力。

人们信访最直接的原因是感到受到了不公正的对待,权益受到了侵害。在信访之外,还有人民代表大会制度、司法制度、行政复议制度等多种常规的监督和救济机制,然而在诸项制度中,群众为什么更倾向于选择信访呢?这与我国的整个制度环境有很大关系。目前,我国法制尚不健全、法治资源不足,不仅民主渠道有待进一步畅通,各种监督途径也尚未有效发挥作用,特别是司法制度和行政复议制度缺乏有效性,致使信访在事实上担负了民意表达、民主监督、纠纷解决和权利救济的多项功能。另外,由于我国司法遵循“有错必纠”原则,司法再审制度在申请的主体、时间、审级、次数及理由等方面缺乏明确的限制,也在一定程度上消解了司法终局的权威。①赵信会:《论再审事由的程序地位——以新一元论的诉讼标的为基础》,《政法论丛》2008年第4期。常规的司法渠道失效或起不到应有的作用,这助长了依赖、诉诸政治权威和行政权力的民众心理及行为取向,致使涉法涉诉类信访居高不下。

三、在法治框架内充分发挥信访制度的作用

信访的困境有其深刻的制度根源,在转变实用主义和法律工具主义等观念的基础上,信访制度的设置应以保障信访人的权利为最终目的,制度的运作应有利于保障和实现公民的基本权益。在整个国家制度体系中,相对于人民代表大会制和司法制度这些民主监督与救济制度而言,信访制度在利益表达、民主监督、纠纷解决和权利救济中的定位应该是补充性和辅助性的。

(一)信访应是公民政治参与和利益表达的机制与途径

随着改革的深入,利益结构日趋复杂,需要多元利益表达机制和政治参与体制。目前各级人大、政协等机构尚不能将各阶层的利益诉求和建议意见有效地传达到政治体制中来。信访中的问题和信息不仅反映了目前社会生活中存在的深层次矛盾和问题,并且可以及时反馈政策法规的运作情况,还能为监督机构提供线索和证据。经由信访途径,群众可以反映问题、表达建议意见和利益诉求,直接参与并影响公共决策与社会生活的管理。所以,信访理应是公民参与政治生活、社会管理及权力监督的一种方式和机制。

(二)信访应是一种补充性的纠纷解决和权利救济机制

一方面,从当前现实的状况来看,现行司法制度的不完备需要信访更多的地程序上承担补充性的救济功能,并提供法律政策咨询和法律援助。考虑到在今后较长的一段时间内,群众仍可能依赖信访这一路径寻求权利救济,应当继续允许人们向各个信访机构反映各类涉法涉诉事项。作为信访部门,应在自身的职责范围内依法调处权益纠纷;对于已经进入诉讼程序或者发生终局效力的案件,应当不予受理,但同时要告知信访人不予受理的理由和依法可以诉诸的途径及享有的相应权利;对于不属于职权范围内的事项,通过程序上的操作,分流至司法机关、行政复议机构等具有法定处理权限的机构,并承担对信访人相应的告知义务。另一方面,尽管司法是权利救济的常规的、主要的途径,但是彰显程序正义的司法也并非权利救济的唯一方式。现实中的个案复杂多样,面对抽象的、具有普遍效力的法律规范和生活中多样化的个案,即使法治发达的国家也一直在探索以高效率、低成本为目标的多元化的纠纷解决机制和方法。以保障权利为宗旨而设置的且灵活便捷、简单经济的信访制度能更好地兼顾实质正义。由此,在维护司法权威、司法裁判终局性的前提下,信访作为一种补充性的救济制度,可以弥补刚性的司法在确保个案正义中的不足。

(三)承担分流案件和咨询宣传的职能

现阶段,法制尚不完备,法治资源不足,所以,信访的入口仍应当是宽松、畅通和便捷的。但是各类事项进入信访这个通道后,不应都在政府部门中消化和解决,行政权力不能对所有的案件进行实体处理,而只能依法处理那些属于其职权范围内的事项。其余的案件则应由信访机构依据法治原则和职权分工,分流至司法、人大等负有相应职权的机构。在履行这种程序上的转送和答复职责的同时,信访还应是一个宣传法律政策,提供法律政策咨询、法律援助的窗口。