我国当前保健食品市场与监管

近几年，我国的保健食品呈现出稳步增长的态势和良好的发展势头。据中国保健协会不完全统计，2007 年我国在生产的保健食品约2000～3000 种，全行业从业人员约300 多万人，约1500 家生产企业通过了GMP 认证。2006 年保健食品行业产值约为550 亿元，2007 年约为600 亿元，2008 年约为800 亿元。我国已成为世界保健（功能）食品产业中重要的原料供应国，发展前景广阔。随着新《食品安全法》的颁布实施，依据原《食品卫生法》制定的《保健食品管理规定》已退出历史舞台。在新的《保健食品监督管理条例》尚未出台的当下，保健食品行业在市场存在的不少突出问题亟待监管部门解决。

保健食品市场存在三大突出问题

标签标识不规范、假冒保健食品有蔓延之势。保健食品标签和说明书等标识是消费者选择使用保健食品重要的信息来源和依据，其规范与否直接影响到产品使用后的安全性和有效性。国内保健食品标签标识不规范问题突出，部分产品外包装上产品名称与商标人为混淆。

2005 年由中国保健协会组织起草的《中国保健食品调查报告》首次发布。此次调查共涉及2591 种产品，其中，已被认定为非法（假冒）保健食品的产品有767 种，疑似问题产品有267 种，两者占总数的35%。也就是说，在消费者日常见到的保健食品中，超过1/3 属于假冒伪劣产品。此次调查将问题产品分为4种：一是产品外包装标示的产品名称和出品企业名称与国家审批文件都不符，这类产品所占比例最大，占59%；二是产品外包装标示的产品名称与国家审批文件不符；三是产品外包装标示的保健食品批准文号不存在；四是是产品外包装无批准文号。对产品的调查和汇总分析表明，目前国家批准数量最大的保健食品是免疫调节功能类，为1924 个，其中上市销售的有831 个。没有上市销售的保健食品除了少部分转入直销市场外，绝大多数属于等待转让或储备型产品。此次调查是我国保健行业的首次大规模品类调查。假冒保健食品不仅严重扰乱了市场经济，也使这个行业的信誉受到了质疑。此外，目前保健食品内包装上没有强制要求标注生产日期或产品批号，这给不法分子留下篡改产品生产日期（批号）的可乘之机。

非法添加违禁物品情况时有发生。不法企业为突出产品的功能效果擅自在保健食品中非法添加违禁物质，如在减肥类产品中添加芬氟拉明、麻黄素；在抗疲劳类产品中添加枸橼酸西地那非；在促进生长发育类产品中添加生长激素等，对消费者的身体健康构成极大威胁。这种严重违法行为的存在，除不法分子为牟取暴利铤而走险外，政府打击力度不足也是一个重要原因。现有法律对此类违法行为的处罚力度偏小，不足以震慑违法犯罪分子。同时，由于没有合适的检测机构和法定的检测方法，添加违禁物质的违法行为难以认定，导致不法分子有恃无恐。

保健食品虚假夸大宣传严重、非法经营现象依然存在。一些保健食品生产经营企业为牟取暴利，利用报刊、电视等媒体的广告大肆夸大产品功效，误导消费者。产品说明书和标签不按批准内容印制，擅自增加保健功能，扩大适用人群，变更食用方法和食用量，甚至故意混淆食品与药品的界限。还有一些食品生产经营企业以冒用新资源食品文号、卫生许可证号、地方批准文号等形式，将普通食品当成保健食品进行生产销售。

盗用保健食品批准文号，冒用保健品标志，将普通食品当作保健食品进行宣传，生产经营假冒伪劣保健食品等行为严重扰乱了保健食品市场。贩卖方式更是花样百出：开展“专家咨询”、“免费检测”、“义诊”等活动，骗取消费者的信任，诱导其购买产品；通过大量散发传单、开办讲座等活动，将群众聚集到临时租用的影剧院、体育场馆等公共场所，诱导消费者盲目购买其推销的产品。当前，互联网又成为不法商贩销售伪劣保健食品的新途径。

保健食品监管中存在四个问题

委托加工监管尚存漏洞。有些企业虽然通过了GMP 审查，但为了节约生产成本，在实际的生产过程中违反GMP 的要求；有些企业不按照批准的配方、工艺组织生产，产品质量存在安全隐患。保健食品生产委托加工现象普遍，但加工过程不易监管，产品质量难以保证，异地委托加工更是加大了保健食品监督难度。保健食品委托加工对减少资源浪费，促进优势互补有着积极作用，但目前对委托加工行为没有专门的管理规定，委托加工过程中存在不少监管漏洞。

保健食品审批局面有待治理。从1996 年实行批准文号管理以来的10 多年间，保健食品功能和批准文号等相关管理规定几经变动。卫生部规定的功能范围有22 项，国家食品药品监管局为27 项；保健食品功效分类和名称表述方式进行过较大调整；保健食品批准文号标示方式较多，现有“卫食健字”和“国食健字”两种，其中“卫食健字”又有4 种标示方式。不同时期产品命名规定的差异造成保健食品名称杂乱。此外，保健食品批准文号有效期也不统一，卫生部原批准的产品因当时没有规定文号有效期而属于“批准文号终身制”，后国家食药监管局批准的保健食品批准证书有效期为5 年。由于职能部门未能及时对保健食品批准证书进行清理整顿，以致市场上保健食品的名称、功能和批准文号标示杂乱。

广告监管缺位。保健食品不实宣传以及虚假违法广告已成为民生问题。一些经营者利用媒体广告和所谓“科普宣传”大肆夸大产品功能，误导消费者。另一方面，部分媒体缺乏社会责任感，广告宣传管理混乱，为保健食品进行违法广告宣传提供了平台。目前，保健食品广告内容由食品药品监管部门审查，广告监管和违法广告查处由工商部门负责，但两个部门的执法依据和判定标准有所差异，部门之间也没有一个很好的连接及信息共享平台。这种保健食品广告许可和事后监管相脱节的管理模式易造成信息不对称，导致广告监管上的缺位，甚至造成相关部门互相掣肘，难以形成对保健食品广告的长效监管机制。

监管责任仍不明确。《食品安全法》确立了现阶段食品安全监管体制，明确了相关部门对食品生产经营活动实施监督管理的职责。但是，由于实际操作遇到的情况比较复杂，个案中监管行为交叉时，如何分清各个监管部门的职责，还需要做进一步分析，如《中国质量技术监督》2009 年第12 期刊登的《食品添加药品该如何处罚》，就是一起类似案例。该案对企业运用蜂蜜和西洋参为原料生产西洋参滋补膏的行为是“食品中添加药品”还是“未取得批准擅自生产保健食品”进行了论证。依据国家质量监督检验检疫总局《关于食品中添加药物成分有关问题请示的回复》，移送药监部门处理。药监部门接到移送后能否按照保健食品管理规定进行处理又成为争论焦点。