辽宁县域经济发展的制约因素与基本问题

2010-04-12李国红张丽娟

沈阳工业大学学报(社会科学版) 2010年2期

李国红，吴凯，张丽娟

(沈阳工业大学工程学院，辽宁辽阳 111003)

县域经济在我国国民经济中的地位是否得到重视，直接关系到我国县域经济的发展绩效及其对我国国民经济的贡献份额[1]。目前，为保增长贡献更大力量的区域发展战略梯度局面已形成，我国经济已由“单极突进”发展为“多轮驱动”，辽宁经济需要在“多轮驱动”中闯出新路。

一、辽宁县域经济发展的制约因素

制度瓶颈、信息、技术及标准、科技创新、知识产权和贸易壁垒等方面的制约，使辽宁县域经济的科学、和谐、可持续发展面临着不少困难，多方面因素制约了辽宁县域经济的进一步发展。

1. 制度瓶颈制约辽宁县域经济发展

影响经济发展的主要因素不是资金，也不是人力资源，更不是自然资源，而是源于组织制度本身。制度是经济发展的保障，没有制度，经济也就无法有序高效发展,因为制度变迁本身就是一个创新的过程，是一个遵循进化论规律，不断扬弃无效的制度，创出新的有效制度的过程[2]144。辽宁县域经济发展取得了较大成绩，但与先进地区相比还有较大差距，在产权制度、市场制度、政府管理制度等正式制度创新方面相对落后。目前，构建一个比较完善的制度框架对辽宁县域经济长远发展的作用，要比讨论生产要素的作用和配置以及产业政策更为重要而迫切。这个制度框架包括制定促进县域经济发展的政策时要重点考虑的财政政策、税收政策、金融政策、扶贫政策、区域政策、产业政策等。

随着县域经济的持续发展，对资金的需求刚性不断增加，由于有效投入萎缩，资金缺口日益加大，一些制度弊端逐步显现出来。比如，中小企业贷款难就与产权制度、财政政策、税收政策、金融政策等有关，部分企业融资渠道不畅通，诚信度低，企业自身改制不彻底，产权关系不明晰，资产负债率较高，缺乏有效的抵押、质押物，财务管理不规范，金融部门对企业信用状况等无法评价。近年来，国有商业银行改革了信贷管理体制，贷款审批权上收，信贷投放向城市和优质客户集中，县级行局限于发放住房、汽车、助学和质押贷款，生产性贷款很少；对县域企业授信对象要求较高、额度较小，多数企业只能在银行门外观望；农村信用社和地方商业银行资产质量较差，可用资金较少；邮政储蓄资金存入中央银行，造成一部分资金分流。这就要求在辽宁县域经济发展中注重制度创新，着力进行机制创新以激发县域经济发展活力。

辽宁县域经济的发展，应以工业化、城市化、市场化为总体目标，以行政管理体制改革为突破口，以特色产业的培育为主线，以鼓励创业、促进就业、发展多种经营为手段，创造良好的市场经济环境，构建核心竞争产业主体，培育市场主体，提高经济活力，增加居民收入，增强县域经济的自成长能力。这是辽宁在体制转轨和经济转型中寻求快速发展的新课题。

制度结构的选择对经济效率的提高有深远的影响。与法律条件、个人财产、资源市场配置相结合的开放社会和那些自由被限制和剥夺的社会相比，其增长率是后者的3倍，其效率则是后者的2.5倍[3]9-10。辽宁县域经济体本身的奖惩机制、分配机制、创新机制、合作机制、发展机制等，直接决定着辽宁县域经济体的运转方式、效益、效率，并决定着辽宁县域经济体的状态及以后的发展方向和速度。发展辽宁县域经济，必须进一步认清体制改革和制度创新的重大意义，为辽宁经济社会又好又快发展作出新的贡献。

2. “东北现象”制约辽宁县域经济发展

20世纪90年代初期，东北地区的发展速度特别是工业和经济总量的增长落后于全国平均水平，在全国的经济地位日趋下降，大批国有企业停产、半停产，职工下岗，企业拖欠职工工资、养老金的现象普遍，工业竞争能力下降，产业衰退趋势明显，并且产业结构不合理，产品结构、技术装备老化，出现了当时所谓的“东北现象”。目前，东北老工业基地已经走出了“东北现象”的阴影，但当前辽宁经济区的经济发展还存在一些问题，比如经济增长不均衡；国有企业比重高，职工失业问题突出；部分资源型产业亟待产业转型；有些企业不良资产和不良贷款比例较高，信用等级较低，企业融资困难；有些企业资源消耗高，环境污染严重，可持续发展问题突出等。

3. 制约辽宁县域经济发展的其他问题

虽然辽宁经济增量快，工业基础好，有一大批高素质的产业工人和丰富的资源，但经济存量较低，经济社会发展的总体水平依然落后于我国东南沿海地区。在扩大内需的发展中，辽宁老工业基地凭借丰富的技术人员和自然资源储备，有条件把握住发展的新机遇，但需要在继续加快发展的同时夯实薄弱环节。辽宁县域经济发展存在的其他问题主要表现在经济总量、对外开放程度、技术、体制和制度、工业产业结构、经济环境、经济增长方式、资金、劳动力、抗风险能力等方面[4]：

(1) 县域经济总量较小、规模不大，自主发展的基础薄弱，民营经济发展迟缓，农村居民收入增长缓慢。

(2) 对外开放程度不高，技术落后，体制和制度不完善，政府管理体制改革亟需加强。

(3) 县域工业和服务业落后，县域工业中资源型、粗放型、传统型企业多，利税型、科技型企业少，规模以上企业更少，抗风险能力差。

(4) 产业结构趋同，经济特色不明显，农业中具有一定知名度、有较强辐射带动能力的龙头企业较少，需进一步形成具有竞争力的产业和产业集群。

(5) 经济环境优化程度不够，环境质量存在着许多潜在危机，在基层还存在执法不规范现象。

(6) 县域经济增长方式落后，很多县区仍以资源开发为先导，后续产业优势不足，需重点解决“三农”问题，实现城乡和谐发展。

(7) 县域经济资金不足，县乡财力不足，县域企业融资难，土地、资金、能源仍然是制约县域经济快速发展的瓶颈，需进一步化解县乡债务，完善财政管理体制。

(8) 劳动力流动不畅，人才匮乏，干部队伍不稳定也影响着县域经济发展。

在第八届全国县域经济基本竞争力百强县(市)的评比中，辽宁省有5个市(瓦房店市、海城市、普兰店市、庄河市、大石桥市)进入百强。浙江省与山东省各有26个市，江苏省有25个市进入百强，辽宁与这些省份的差距非常悬殊。这些省份的经验值得辽宁借鉴，那就是：以工业为中心，抓住发展机遇，有良好的奋斗精神；按市场经济要求营造良好的发展环境和居住环境；从实际出发制定切实可行的经济发展目标；善于协调各方关系，坚持城镇化、工业化、国际化、市场化有机结合；坚持多元发展的道路，积极发展外资、个体、私营等非国有经济。

通过以上对辽宁县域经济发展制约因素的分析，可以初步找到辽宁县域经济发展的关键问题所在。目前，辽宁县域经济发展非常有必要抓住发展机遇，营造良好环境，协调各方关系，实现多元发展，以缩短与发达地区的差距。从微观经济层面上看，这些制约因素可以归纳为辽宁县域经济发展的资源配置问题，即“为谁发展”、“怎样发展”、“发展什么”3个基本问题。

二、辽宁县域经济科学发展的基本问题

在当前经济形势下，需要深入研究和探讨辽宁县域经济科学发展之路，解决好“为谁发展”、“怎样发展”、“发展什么”3个基本问题。

(一) 必须解决好“为谁发展”的问题

新时期县域经济的科学发展和国家的统筹发展赋予“郡县治，天下安”新的历史内涵。辽宁县域经济要实现科学发展，除了要考虑经济总量、增长速度外，还要考虑到民生问题、社会公平问题。

1. 调整财政支出政策，努力解决民生问题、社会公平问题

科学发展的核心是以人为本。辽宁县域经济的科学发展要做到又好又快，就要坚持以人为本，继续解放思想，这不仅是一个执政理念问题，更是一个民生课题。科学发展的思想只有体现到百姓利益至上，认识到发展是为老百姓发展，而不是为部门和团体谋利益、为干部图政绩的层面上，“怎样发展”的问题才能迎刃而解。在经济快速发展的过程中，要着力解决老百姓特别是困难群体关心的安全感、住房、就业、教育、医疗、环保等问题。“郡县治，天下安”这一古训至今仍然适用。辽宁老工业基地职工对中国工业发展的贡献很大，应该让他们共享改革开放的成果，努力解决民生问题及社会公平问题。

2. 做到统筹兼顾，协调发展

应准确把握辽宁省情，统筹兼顾，认清辽宁县域经济的现实基础，提升工业化水平，加快城市化步伐，构建辽宁县域经济发展平台，充分挖掘辽宁县区自身的潜能，形成具有独特优势的产业或产业集群，提高经济运行质量，实现辽宁县域经济的全面协调发展。辽宁县域经济科学发展既要注重经济发展，更要注重社会各项事业发展，切实解决好群众反映强烈的环境污染、社会治安等问题；既要重视主要经济指标的增长，更要重视人民幸福指数的提升；既要代表最广大人民群众的根本利益，更要重视少数人的疾苦和呼声；既要维护全县人民的共同利益，还要重视不同群体的具体利益。

就现在的形势来看，辽宁县域工业发展的优势及路径选择主要体现在接纳城市工业转移实现县域工业发展，以特产加工为主的特产工业发展，特色产业的发展以及产业集群的培育等方面。注重经济发展的同时，更要注重社会各项事业发展，比如及早实施就业优先战略，鼓励创业、促进就业、发展多种经营，全面启动辽西北生态环境工程，不断完善行政管理机制，集中力量挖掘、培育和促进特色产业的发展等。这是辽宁在体制转轨和经济转型中寻求快速发展的新课题，对于辽宁县域经济的长远发展具有至关重要的意义。

(二) 必须解决好“怎样发展”的问题

解决辽宁县域经济“怎样发展”的问题，就是不仅要抓住支撑财政、增加收入总量的大项目，积极发展财力经济，更要抓住能够扩大百姓就业、增加群众收入的民生项目，突出发展大众经济。

1. 县域经济在不同发展阶段会产生不同的制度需求

县域经济具有一定的相对独立性和能动性，是功能较为完备的综合性经济体系。行政区域之间的竞争，主要是行政区域政府之间进行制度创新的竞争。行政区域政府官员追求政绩、追求行政区域的经济发展是进行制度创新的动力源泉。行政区域的经济发展是动态的，在不同的经济发展阶段会产生不同的制度需求，一般来说大致可分3个阶段：第一阶段吸引和留住流动性生产要素，激励固定性生产要素的制度创新，在经济发展的初级阶段主要是积累资本和人力资源；第二阶段进行培育区域创新能力的制度创新；第三阶段进行提高人们按照自己意愿来生活的能力的制度创新[5]。

在制度创新方面，“市管县”体制已不适应市场经济的发展。“市管县”体制是计划经济的产物，有着明显的倾向性，它主要是为地级市服务，县(市)成为地级市的附属行政单位，地级市依靠行政权力侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。“市管县”体制目前已走到尽头，未来“省管县”模式必将在国内普及推广。辽宁目前正在考虑改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县(市)实行“省管县”试点，赋予其省辖地级市的经济管理权限，因此，大石桥、海城、瓦房店、普兰店和庄河五地被公认为最有希望实行“省管县”的试点。

在辽宁县域经济发展过程中，需进一步加大转移支付力度，给县级政府更多的调控余地；深入研究农业税取消后县市政府财政体系巩固与税源补充问题；加大农业资金投入，加快农业资金整合；妥善解决减少公益性项目配套资金比例、加大义务教育经费投入、建立县域产业发展基金、农村金融体制改革、小城镇产业发展、劳务经济发展等方面的政策问题；积极探索县级干部人事制度与管理体制改革问题等。

2. 辽宁县域经济要整合要素，形成各县的竞争力

辽宁县域经济发展差异的成因分析表明：在导致县域经济发展差异的因素中，第二产业位于第一位，其次是第三产业，最后是第一产业；辽宁地区间差异和辽南地区的内部差异，是导致辽宁县域经济发展差异的决定因素[6]。因此，辽宁各县需要进行要素整合以形成县域竞争力，包括自然优势力、能动力、产业竞争力、企业竞争力、人力竞争力、县域经济活力和外界互动力几个方面。

辽宁县级政府应建立比较高效的组织，以经济园区为平台，积极引进高标准、有活力、有市场前景的企业，并以此为龙头，带动周边农村经济的发展，围绕经济园区推动工业化、城镇化和信息化建设，形成良好的投资环境，包括自然环境、经济环境、政治环境等，以引起国内外投资者的关注，使投资者看到本地区的发展优势和潜力。应通过对一批具有战略性、全局性和重要牵动作用的高新技术研发项目的支持，有效解决制约县域企业发展的重大关键技术难题，提高企业的科技创新能力，培育一批具有自主知识产权的高新技术企业，提高企业的综合竞争力。

辽宁县域经济要从促进第二产业的发展入手，加强产业集群发展以提高县域竞争优势，包括提升装备制造业的创新能力，提高含原材料工业的技术水平，发挥产业集群效应，促成产业上下游的有效集中和分工协作等，以提升产业的整体竞争优势，增强辽宁县域竞争力。

辽宁县域经济发展要调整对外开放政策，以提高企业的综合竞争力。近几年，辽宁财政在完善相关政策的基础上，积极实施以沿海重点发展区域开发开放为核心、以转变外贸增长方式和提高利用外资质量为重点的对外开放政策。辽宁从2006年开始对5个沿海重点发展区域实施税收增量返还、贷款贴息、免收涉企行政事业性收费以及为对外经贸项目提供融资担保等政策。2007年，辽宁用3亿元资金以贴息方式支持“五点一线”沿海经济带产业项目，同时，利用国家财税政策支持农产品、机电产品、高新技术产品和品牌产品出口。

2008年，辽宁已初步建立了市场经济条件下财政支持企业改革和发展的政策框架,通过推进增值税转型以及对高新技术产业、新办第三产业、就业和再就业等实施优惠政策来减轻企业负担，增强企业市场竞争能力；通过建立企业技改贴息资金和中小企业信用担保资金来支持企业技术改造和科技创新，转变经济增长方式，帮助中小企业解决融资难的瓶颈问题，为企业创造了更加开放、宽松的环境，增强了企业的主体意识和内在发展动力。

3. 辽宁各县要根据自身的具体情况，形成发展的新优势

为更好地发展辽宁县域经济，要借鉴国内外县域经济发展模式的经验，创新辽宁县域经济发展模式。现阶段，我国县域经济发展的几种基本模式包括产业集群引领模式、农业产业化龙头企业带动模式、第三产业带动模式、资源集约开发利用模式、以招商引资为主的外向商贸型模式、资源型发展模式等，随着经济发展还会不断产生新的模式。只要不断总结研究，就能为辽宁县域经济发展提供更多思路，形成辽宁县域经济新优势，比如完备企业生产体系，继续进行产业结构调整，促进跨行业、跨乡镇甚至跨地域的规模企业集团成长，不断增加企业的新工艺运用，使县域民营工业向高精尖、名优特领域迈进，不断加强行业融合和产品关联度等。

县域投资不足是辽宁省与我国东部地区经济发展差距的节点，因此要积极引导投资向县域倾斜：一要借助辽宁中部城市群经济区、辽东半岛开放型经济区(五点一线)和辽西地区建设的契机，引导投资资金向特色县域经济区转移，打造辽宁县域经济发展新优势。二要努力发展开放型县域经济，实施项目牵动战略，突出抓好招商引资工作，使投资向县域转移，增强县域经济的发展后劲。

(三) 必须解决好“发展什么”的问题

县域经济实质上仍然是一种区域经济，虽然每个县的发展条件差异很大，在实际工作中也各有高招，县域经济发展思路不断创新，但是从战略高度上综合分析，县域经济发展需要抓好稳定、富县、富民、科学发展4件大事[7]。

1. 县域经济发展要与“五点一线”区域经济增长极模式相结合

从2008年下半年开始，长三角、珠三角因国际金融危机影响而出现经济减速，但国家1999年提出的西部大开发、2003年提出的振兴东北老工业基地、2006年提出的中部崛起“区域发展三大战略”的累积效应，让我国经济由“单极突进”发展为“多轮驱动”，目前辽宁经济需要在“多轮驱动”中闯出新路，形成新的增长极，加快“五点一线”的发展。

近三年，辽宁县域经济呈现前所未有的跨越式发展的良好态势，迈上了高速发展的新台阶。据辽宁省财政厅和国家统计局辽宁调查总队统计，近三年的数据显示：① 2007年辽宁省44个县(市)生产总值4 114亿元，县域生产总值占全省的37.3%，县域生产总值同比增长18.8%；地方财政一般预算收入148亿元，县域财政一般预算收入同比增长38%；农民人均纯收入4 773元，城乡居民收入差距首次缩小。② 2008年辽宁省44个县(市)的主要经济指标增幅均高于全省平均水平，特别是县均地方财政一般预算收入比上年增加1.2亿元，县均生产总值比上年增加26亿元，全社会固定资产投资比上年提高1.5%，县均规模以上工业增加值比上年增加13.4亿元，农民人均纯收入与东部沿海发达地区的差距进一步缩小。③ 据初步统计，2009年第一季度辽宁省44个县(市)地区生产总值、地方财政一般预算收入、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、规模以上工业企业主营收入同比分别增长28.1%、45.5%、119%、18.8%、47.6%。

在区域经济的增长极模式中，增长极具有极化效应和扩散效应。极化效应一是为形成极点的自我发展能力不断积累有利条件，为自己进一步发展创造条件；二是产生巨大的规模经济效益，从而增强外部竞争能力；三是乘数效应强化了极化效应。扩散效应将积极动力和创新成果扩散到广大腹地，促使腹地的经济增长，从而使整个经济通过增长极的带动呈跳跃式发展。

点轴开发模式是增长极理论的延伸，点轴开发模式的点(即区域增长极)首先集中在少数条件较好的区位，呈斑点状分布。随着经济的发展，点与点之间由于生产要素交接起来形成轴线，这种轴线首先为经济增长极服务，对人口、产业也具有吸引力，并形成新的增长点。点轴贯通，就形成点轴系统[8]95-96。比如辽宁提出的“五点一线”发展战略，将辽宁定位为沿海开放省份，把丹东、大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛等沿海市区贯穿成线，从整体上加以规划，坚持对外开放的大思路，切实体现科学发展观，使辽宁的发展方向明、起点高、有后劲。

2. 县域经济发展要处理好制度创新与经济增长的关系

制度创新对经济增长有促进作用，经济增长也会对制度创新产生反作用。制度创新对经济增长的促进作用主要表现在：制度创新改变制度安排的激励机制和效率，从而影响经济发展的速度与质量；制度创新改变贸易和专业化的范围，使组织经济活动的途径和方式发生改变，从而影响经济发展的广度和深度；制度创新扩大了允许人们寻求并抓住经济机会的自由程度，一旦人们抓住经济机会是可能的，经济增长就会发生。

同时，经济增长也会对制度创新产生反作用：经济增长产生了新的稀缺性，需要新的制度安排来配置资源；经济增长产生了新的技术性机会，需要新的制度安排来使机会最有效地转变为经济效益；经济增长产生了对收入或财富的新的再分配要求，需要新的制度安排加以调整等[9]176-177。

3. 县域经济发展要积极培育龙头企业

龙头企业是产业化过程中重要和关键的环节，没有龙头企业，产业化便无从谈起。县域企业兴则县域经济兴，县域企业衰则县域经济衰，县域企业在市场上纵横驰骋，则政府保经济增长的压力就会相应降低。龙头企业是提高农牧业产业化经营水平的关键，更是农畜产品参与国际竞争的市场主体，具有开拓市场、科技创新、加工增值、资金融通等功能，它也是县域经济发展的关键。