党的民主集中制原则的发展和完善

陈彦超， 曹媛媛

(沈阳工业大学 思想政治理论课教学科研部， 沈阳 110870)

民主集中制是中国共产党的根本组织制度和组织原则，也是推进党内民主建设、增强党的创新能力、维护党的团结以及提高党的领导水平和执政能力的根本保证。党的十七大报告提出，要以健全民主集中制为重点加强制度建设。党的十七届四中全会更是从提高党的建设科学化水平的高度，对健全民主集中制、充分发扬党内民主、提高党的执政能力、保持和发展党的先进性提出了新的要求。在新形势下始终不渝地坚持和健全民主集中制，必须准确把握民主集中制的科学内涵和民主集中制建设面临的新情况、新问题，以改革创新精神不断完善民主集中制。

一、民主集中制的内涵

政党是按照一定的目标和纲领组织起来的一种政治组织。按照组织理论，作为一个权责结构体系，其上下级之间的关系按权力分配方式可分为集权型和分权型两种基本模式：集权型要求下级服从上级、部分服从整体，所以结构上属于严密的组织；分权型则刚好相反，以基层和组织内个人的自主选择为主体，组织者和上级不具有最终决定权，这种组织往往被认为是一盘散沙。一般而言，松散的组织或者政党都采用分权型模式，而严密的组织或者政党则采用集权型模式。从根本上讲，作为一种社会政治组织，其权力结构的形成必须要有基础，也就是明确这种组织管理的权力是从何而来的，这就涉及到权力理论的基本范畴。一般而言，传统的组织权力来源经历了以世袭方式取得、以宗教方式取得和以暴力方式取得等方式。近现代以来，随着社会契约论和马克思主义理论的影响越来越大，民主思想已经被东西方普遍认同，人们普遍接受了组织权力来自于成员对组织者的授权或者下级对上级的授权从而形成了权力体系的观点。

马克思主义政党是代表社会发展方向的先进政治组织，为了实现自己的政治目标，必须要有严密的组织纲领和明确的奋斗目标。列宁对马克思主义建党理论最突出的贡献是在组织方面，即用民主集中制原则把党组织起来，使之成为一个统一的、有严密组织纪律的、有战斗力的无产阶级政党。在列宁看来，无产阶级政党的组织原则首先是“彻底的集中制”，即“必须成立统一的因而也是集中制的党”[1]157，形成“行动一致”、“团结一致”的党组织[2]59，因为“在黑暗专制制度下，在流行由宪兵来进行选择的情况下，党组织的‘广泛民主制’只是一种毫无意思而且有害的游戏”[1]132，只有“行动一致”、“团结一致”才可以组织一个有力量、有执行力、行动一致的政党。为了做到这一点，就需要“党章直接规定每一个社会民主党党员除特别重大原因无法做到外，都必须从属于一个党的组织”[3]324，同时，党的组织要有铁一样的纪律。这种“彻底的集中制”又是“民主的集中制”，因为这样的党组织不同于以往是靠高压和强力来推行领导权的，而是以党员的自觉行动来保证的。党员的自觉行动又需要党组织的目标设定与每个党员的追求相一致以及政策制定的正确性来保证，使党员和组织之间在目标追求、价值体系和根本利益上形成共同体，这当然需要以党内充分的民主作为基础。这也就是“决策需要权利民主，执行需要权力集中。在民主基础上的决策必须得到执行，必须用‘铁的纪律’保证它的执行。”[4]

中国共产党是中国的马克思列宁主义政党，同样是一个严密的政治组织，其权力形成是以每个党员的自觉加入为起点的，而党员加入的同时，就意味着把自己的权利和命运同时交给了这个政治组织，这在中国共产党党员的入党誓词中已经表明。而“民主集中制”是中国共产党从俄国布尔什维克党引入的组织原则，这个词在俄文中的表述为“Демакратическй Централизм”，直译过来就是“民主的集中制”。“Демакратическй”是形容词，意思为“民主的”；“Централизм”是名词，意为“集中(制)”、“集权制”、“中央集权制”或“集权主义”。从字面意义上看，今天“民主集中制”仍然是这样的涵义，如我国出版的英文报纸China Daily(中国日报)就把“民主集中制”译为“democratic centralism”。在这里“集中”是核心词，而“民主的”是修饰核心词“集中”的。这也就是说，作为中国共产党的组织原则和组织制度，民主集中制的核心是“集中”或“集权”，这是保证无产阶级政党不论在什么样的艰难困苦条件下都能统一行动、战胜一切的前提。

因此，“必须着重地指出，党是一个战斗的组织，没有集中统一的指挥，是不可能取得任何战斗胜利的。”[5]234同时，这并不意味着集中就是党的领导大权独揽，既然这种组织管理的权力是广大党员赋予的，那么在行使这种权力的时候，必须以符合党员的共同愿望为基础。从这个角度上说，民主是民主集中制的基础：只有通过民主，让每一个授权者(党员)都感觉到自己存在的价值，在进行决策时倾听组织成员的意见和建议，使广大党员感到组织目标与自身愿望的一致性，才能充分发挥组织内所有成员的积极性和主动性，调动起大家共同关心组织命运和实现共同目标的热情，这一组织才是有生命力的。

可见，民主集中制包括民主制和集中制两个方面，其中民主是前提、是基础，集中是核心、是关键。二者的有机结合，需要我们在具体执行过程中明确一些原则：首先，民主的多数原则(少数服从多数)、少数原则(保护少数)和程序原则(按规定的程序执行)必须得到遵守；其次，集中要把正确的意见集中上来，把多数人的意见统一成全体的意志，而不是由少数人特别是领导来决定。

二、民主集中制原则在中国的发展

从中国共产党的历史发展进程来看，民主集中制的组织原则并不是从建党伊始就确定了的。“党的文献表明，我们党把民主集中制明确规定为‘指导原则’，始于1927年6月中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》”[6]，而结合中国的实际对这一原则进行分析、论证和完善，是在中国革命的进程中不断深入的。

在1929年由毛泽东起草的古田会议决议中，他针对当时红四军中存在的极端民主化和非组织观点等问题，把民主集中制原则的核心思想明确地表达出来，并对如何坚持民主基础上的集中指出了具体操作的路径：

首先，中国共产党是一个有严密组织结构的和纪律严明的组织，其领导的核心作用不能损害。尽管在建党之初党的中央领导犯了错误，但绝不可以因此而搞极端民主化，必须坚持党组织的集中统一领导。“极端民主化的来源，在于小资产阶级的自由散漫性。……这种思想是和无产阶级的斗争任务根本不相容的。”因此要“从理论上铲除极端民主化的根苗”，“在组织上，厉行集中指导下的民主生活”。

其次，必须加强党内民主，这种民主要以一定的组织纪律来约束。“要加强组织纪律，彻底解决党内的非组织观点：开会时要使到会的人尽量发表意见，有争论的问题要把是非弄明白，不要调和敷衍；而一旦按少数服从多数的原则通过了决议，持不同意见的少数人必须拥护所通过的决议，除必要时得在下一次会议再提出讨论外，不得在行动上有任何反对的表示。”[7]88-90

遵义会议之后，党“彻底地走上了布尔什维克化的道路”[8]612，对自身建设问题的认识日渐深化。1938年，毛泽东在党的六届六中全会报告中提出加强党的建设的重要原则——扩大党内民主。“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。”[7]278“为此缘故，必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。这样才能做到：一方面，确实扩大党内的民主生活；又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”[8]529

经过延安整风，党在政治上、思想上、组织上和作风上都形成了独有的特点和风格。全党不仅对马克思主义基本原理与中国革命实际相结合的指导思想有了统一的认识，并最终在党的七大上确立了以毛泽东思想作为党的指导思想，而且对党的民主集中制原则也有了全面的界定，并把党的组织路线与政治路线联系起来，把群众路线与民主集中制结合起来。“如毛泽东同志所说，正确的政治路线应该是‘从群众中来，到群众中去’。而为使这个路线真正从群众中来，特别是真正能到群众中去，就不但需要党和党外群众有密切的联系，而且首先需要党的领导机关和党内群众有密切的联系，也就是说，需要正确的组织路线。”[9]984-985

党的七大是在完全独立自主的环境下召开的重要会议。在这次会议通过的党章中，第一次对民主集中制进行了明确的解释：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主；其基本条件如下：(一)党的各级领导机关由选举制产生。(二)党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告。(三)党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央。(四)严格地遵守党纪和无条件地执行决议。”在此基础上，进一步提出了党内民主的原则：“党的各级领导机关，必须遵照党内民主的原则进行工作，……才能建立与巩固在民主基础上的集中制。”

与以前的党章相比较，党的八大通过的党章在民主集中制的原则上有了重大的改进，主要体现在以下3个方面：

第一，民主集中制是党的根本组织原则，也是党的工作中群众路线在党的生活中的应用。“正确地解决党的组织和党员的关系、党的上级组织和下级组织的关系、党的中央组织和地方组织的关系，在党的民主集中制问题上具有特别重要的意义。”[5]225-226为此，首先要加强党内民主，“党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见，研究他们的经验，及时地解决他们的问题。”对于党的政策，“在党的领导机关没有作出决议以前，党的下级组织和党的委员会的成员，都可以在党的组织内和党的会议上自由地、切实地进行讨论，并且向党的领导机关提出自己的建议。”其次，在考虑民主集中制的基本条件时，规定了第四条“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。”党章以此作为对党的下级机关权力的制约，明确民主必须是在集中指导下民主，防止只要民主制不要集中制。

第二，坚持党的集体领导，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出：“这个决定的重要意义，在于它总结了党内认真实行集体领导的成功的经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围。”[5]230

第三，在中央、省和县级实行代表大会常任制。规定全国代表大会每届任期5年，省级代表大会每届任期3年，县级代表大会每届任期2年，而且都是每年开会1次。这是中国共产党在推进党内民主和更好地执行民主集中制原则方面的重大改变。

党的八大召开时，中国共产党已经是执政的党。如何面对变化了的形势，带领人民努力探索社会主义建设的规律和执政党建设的规律，是当时摆在中国共产党面前的重要任务。正是基于这样的背景，八大党章强调坚持马克思列宁主义的普遍原理同中国革命的具体实践相结合的原则，反对教条主义，要求创造性地运用和发展马克思列宁主义。今天回过头来看当年的党章，其中对民主集中制的规定等仍然具有重要的指导意义。正如邓小平在关于修改党章的报告中所指出的那样：“八大党章必将成为进一步提高党的质量、扩大党内民主、发扬党员的政治积极性、改善党的组织工作、加强党的团结统一和战斗力的有力武器。”

但令人遗憾的是，由于当时党对全面建设社会主义的任务理论准备不足，对全面建设社会主义缺乏自身经验和可借鉴的参考经验，对执政党建设规律特别是执政党建设的艰巨性和复杂性都缺乏深刻的认识和足够的重视等种种原因，导致八大党章在通过以后的一段时间里没有全面得到贯彻执行。特别是随之而来的反右扩大化和“文革”，使民主集中制的原则也遭到了破坏。对此，邓小平曾经深刻指出：“过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。现在敢出来说话的，还是少数先进分子。……就全党、全国来看，许多人还不是那么敢讲话。好的意见不那么敢讲，对坏人坏事不那么敢反对，这种状况不改变，怎么能叫大家解放思想，开动脑筋?四个现代化怎么化法?”[10]144

1982年，党的十二大召开并通过了新的党章。以此为指导，中国共产党的建设开始了新的篇章。从此之后，党在民主集中制方面又大体恢复了八大的基本原则，并在此基础上有了新的发展。十二大对党的民主集中制作了比较充分、比较具体的规定，而且吸取了历史教训，明确规定“党禁止任何形式的个人崇拜”，“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”，“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”。

党的十七大提出：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”值得注意的是，党的八大提出的党的代表大会实行常任制的原则一直没有全面执行，而党的十七大提出的是实行任期制，目前常任制还处于试点阶段。

三、新的历史条件下健全民主集中制的思路

从中国共产党成立到改革开放的今天，中国社会经历了3次重大转变。与此相对应，中国共产党也经历了从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，向领导人民掌握全国政权并实现由新民主主义过渡到社会主义的执政党转变；从一个受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的执政党，向对外开放和实行社会主义市场经济条件下领导国家建设的执政党转变的过程。面对发生如此巨大变化的形势，如何进一步健全民主集中制这一根本组织原则和组织制度，是中国共产党必须要解决的一个重要问题。

1. 巩固民主这一基础的时候，要处理好正确与公平的关系

充分的民主是实行民主集中制的基础，而民主的首要原则就是少数服从多数。这里有一个关于民主的难题：多数人的主张一定是正确的吗?真理掌握在少数人手中的时候怎么处理?一般而言，当享有民主的成员具有共同的价值追求和利益关系紧密相联的时候，多数原则带来的往往是正确的选择；反之，当民主是在不同利益群体和不同价值体系的成员之间进行博弈的时候，其结果只能是一种公平的体现。这就是说，多数原则的结果只能在正确与公平之间选择。

从中国革命的进程来看，这个民主的难题恰恰是通过民主集中制解决了。因为中国共产党所实行的民主集中制是与马克思主义的认识论相结合的，这保证它能够集中正确的意见。正如毛泽东所说：“凡属正确的领导，必须是从群众来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次更正确、更生动、更丰富。”[9]899

在中国革命时期，党与群众的关系建立在共同目标和使命的基础上，都是为了实现自身和国家民族的解放与独立，而且人们之间利益追求与目标价值的联系简单而紧密。在这样的环境下，党的组织与党员之间、党员与广大人民之间的关系也是相对简单的，全社会首先要解决就是国家的解放与独立问题，因此，党在作出决策的时候很容易就可以与党员和广大人民形成一致。大家围绕着共同的现实目标而思考，公平问题并不是主要的，所以也容易形成正确的政策。

进入社会主义建设时期以后，因为经过了社会主义改造运动，整个社会的阶级结构变得简单，剥削阶级只剩下了残余。无产阶级和广大劳动人民根本利益的一致性在高度集中的社会主义计划经济体制下得到了保证，加之整个社会经济并不发达，中国共产党又是代表中国工人阶级和广大劳动人民的，再加上受传统平均主义的影响，按劳分配的差距并不明显，因此，对经济利益的追求和由此产生的政治诉求都不突出，公平问题与其说很容易解决，不如说在平均主义的思想观念下被忽视了。在这样的条件下，民主的正确性当然就会成为主要的选择。

但是改革开放30年来，中国的经济社会发生了巨大的变化，社会阶层结构出现了新的特征，人们生活水平的提高也带来了价值观念的变化，市场经济的发展更是使人们对社会公平问题有了更深刻的理解和认识。与社会价值观念的多样化、复杂化和社会结构的多元化等发展变化相适应，中国共产党也表明自己不仅是中国工人阶级的先锋队，同时也是中华民族的先锋队。由此，中国共产党的组成之中必然既要有其阶级基础的力量，也要有其群众基础的因素，而这样就必然导致在党的决策过程中产生代表不同价值观念和利益群体的意见之间的博弈。少数服从多数的原则在这样的条件下要一揽子解决正确性和公平性的问题是很难的。

今天，在坚持民主集中制组织原则的时候要以民主为基础，在坚持公平的同时又要实现政策制定的正确，这对党的领导水平提出了更高的要求：一方面，在民主的过程中要有耐心，要经过反复的讨论、说明和说服，同时也要有坚定的信仰和原则；另一方面，也是更主要的，是党组织的高瞻远瞩，要对中国社会发展的未来有明确的认识，同时又要真正代表社会上绝大多数人的利益。而做到这一点的前提又是党的领导要有较高的立足点、有科学理论的指导和真正具备“三个代表”的素质，这也是党当前提出加强马克思主义理论和现代科学管理理论学习的意义所在。

此外，对于广大党员来说，民主的基础不仅仅是在党的各级会议上公开发表自己的意见，还有一个对党的决策行使表决权的问题，怎样使这种权利的行使与坚持党的正确领导相协调而不是相矛盾甚至冲突，是新形势下完善民主集中制的关键所在。

2. 集中过程中，要处理好党委集体领导与个人负责以及常委会同全委会的关系

根据党章的规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。这也就是说，在重大问题的决策过程中要由委员会实行集体领导，在进行充分讨论、达成共识的基础上按少数服从多数的原则作出决定，然后再按照分工交由专门负责的同志具体落实。但现实中往往出现这样的问题：由于对某类工作比较了解，具体负责的同志在讨论过程中表达的意见多带有权威性，其他同志或者由于对其信任、或者由于自己认为对情况了解得不够透彻等原因而不愿或不能提出意见和建议。长此以往的结果只能是使委员会的集体领导变成一种形式。

要改变这样的状况，就需要在民主集中制的程序上进行具体的规定，如将要讨论的问题事先通知委员会成员，使大家有机会了解该方面的情况，具体负责的同志也应该事先多向其他成员介绍情况，使大家在讨论时能真正投入其中，充分讨论并形成共同意见。这其实也是一个民主决策的过程。同时，作为委员会的组织者，党的各级主要领导要善于在民主过程中集中大家的意见，在讨论过程中注意“求同存异”，这一方面能够使委员会真正起到集体领导的作用，使大家的意见集中统一，便于负责同志更好地执行，另一方面也能真正使委员会成员共同对集体作出的决定承担责任。而决策一旦作出，执行者不管自己是否同意都应该立刻执行，这是党的纪律的要求。

此外，对全委会和常委会之间的关系问题也必须要明确一点，即常委会不应该是全委会的上级领导机关，而只能是同级全委会的常设机构，这虽然在党章中有明确的表述，但现实中往往由于常委会是由领导成员构成的，导致出现上述现象。解决这一问题的办法，应该是在组织制度和组织规则中明确规定常委会向全委会负责并报告工作。

3. 正确处理上下级组织之间民主与集中的关系

下级组织服从上级组织是中国共产党的纪律，在党章中对这一纪律的规定是：“下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权向再上一级组织报告。”这一规定的有效执行，需要上级组织对下级组织和现实情况有深入的了解，只有这样才能从根本上避免上级组织的错误指挥和决定。就像列宁在论述集中的条件时所表明的那样，党的纪律是靠广大党员的自觉遵守、靠党组织与广大党员在价值体系上的一致性来保证的，因此，对基层情况的了解是决定重大问题的基础，也是马克思主义认识论的反映。

参考文献：

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[10]邓小平.邓小平文选：第2卷 [M].北京：人民出版社，1994.