浅谈内部审计在高校廉政文化建设中的作用

余发远，马尚鹏，江喜月

(三峡大学审计处，湖北宜昌 443002)

浅谈内部审计在高校廉政文化建设中的作用

余发远，马尚鹏，江喜月

(三峡大学审计处，湖北宜昌 443002)

在社会快速发展的进程中，高校处于极为重要的地位。加强校园廉政文化建设的过程中，内部审计应起到职能作用

廉政文化; 审计监督; 高等院校

为了全面贯彻落实党的十七大精神，扎实推进全社会的小康建设的同时，以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，营造以廉为荣，以贪为耻的良好风尚，促进领导干部廉洁从政，2010年3月中纪委等六部委联合下发了《关于加强廉政文化建设的意见》。高等学校作为教育和文化建设的重要阵地，加强校园廉政文化建设非常必要且意义重大，而内部审计作为监督部门在廉政文化建设中理应起到职能作用。

一、高校的发展和资金总量的迅猛增加，把决策者和管理者推向了风口浪尖

1.高校的发展经历了四个阶段

建国60年来，我国高等教育从小到大，从弱到强，大幅提高了我国接受高等教育人口的比例。据统计，到2008年全国各类高校在校生2097万人，毛入学率达到了23．3%，中国已成为名副其实的教育大国。

高校作为现代社会的重要组成部分，60年的发展，经历了四个阶段:第一阶段，建国后到文革前的17年。这17年我们国家高等教育学习苏联的模式，在计划经济体制下，构建了完整的高校体系，为国家的经济建设和社会发展培养了大批人才，功勋卓著;第二阶段，文革动乱的11年。从1966年开始我们国家经历了一场史无前例的无产阶级文化大革命，文化大革命最先受到冲击的就是高校，高校的学员是从工人、农民和解放军中推荐而来的“工、农、兵”学员，当时的形势是“工农兵”上大学、管大学，用马列主义、毛泽东思想改造大学。学生停课闹革命，批知识分子是“臭老九”。因此，这11年是高校发展的低谷;第三阶段，1977年恢复高考到1999年大学扩招之前的22年。1977年全国恢复了高考制度，说明中国已从文革的误区中走出来，通过高考制度为改革开放选拨和培养了大批人才，这是中国高等教育快速发展的22年;第四阶段，1999年到2009年大学扩招。扩招前全国每年招生三、四十万人，扩招后发展到每年招五、六百万新生，在校生人数由原来的200万左右提升到现在的2000多万人，从招生数量到在校生数量都增加了8～10倍，提升了整个中华民族的教育标准和人才培养的规模及层次，同时缓解了就业压力，在经济低速时期刺激了教育消费，拉动了中国经济走出低谷，促进了大繁荣、大发展。

2.从经费来源的变化看决策者的风险

高等学校在各阶段的发展进程中，承担着不同的社会责任，而教育经费来源由单一的政府投入，到多元甚至复杂的经费组成，使高校的决策者和管理者履行着不同的职责，也面临不同的风险。

从建国初期到1976年文化大革命结束也就是高校经历的第一和第二阶段。在这期间，国家是计划经济时期，对高等教育实行的是精英教育，毛入学率在3%左右，教育经费实行单一来源——政府投入。也就是说办学规模、专业设置、招生人数、毕业生就业、教育经费、基本建设等都不需要校长操心，一切都由政府的计划部门按照当年的国民经济和社会发展规划，分级下达，财政部门按时拨款。学生实行统招统分，从入学的那天起，都由国家包下来，每月发放人民助学金，毕业不用自己找工作，可以专心完成学业。教师由学校分配住房，按工龄由劳资部门核发工资，没有奖金和津贴，物资基本实行计划供应。在这个时期高等学校的主要职责是教书育人，为社会培养高素质人才，而高校的决策者和管理者，只要政治上不出什么问题，经济上基本没什么风险。

从1977年恢复高考到1999年扩招前，也就是高校发展的第三阶段。这期间，国家实行改革开放，高校的经费来源由单一的政府投入向多元化发展。由于经济的发展，社会对人才需求的增加，各高校在完成国家招生任务的前提下接受社会机构和企业的委托培养，举办非学历教育的培训班，用有偿服务的方式来获取一些教育经费。从90年代开始，国家出台政策对计划内招收的学生收取一定数量的学杂费和住宿费，有少数高校为加快发展向银行贷款投入基本建设和设备购置。因此，高等教育经费来源由单一的政府投入发展为政府预算拨款、收取委托培养费、收学杂费、住宿费、银行贷款和接受社会捐赠等多元经费组成。高校的分配政策也开始放宽，校长不是单纯的管理教育教学和科研，要花费相当一部分精力去多方筹措经费，以改善办学条件，提高教职工待遇，增加教师住房面积等。在这个期间高校的风险是招生、毕业生分配、图书采购和教材供应等环节出现腐败，非盈利单位的举债也是风险之一。

从1999年扩招到2009年是我国高校的大发展时期。扩招前的1998年，全国普通高等学校1022所，当年招生108万人，毕业70．5万人，年底在校生322万人。教育支出占国民生产总值比例为2．54%，当年普通高等教育支出390亿元，完成基本建设投资138亿元，当年竣工建筑面积776万平方米。2008年，全国普通高校2263所，当年招生607万人，毕业生541万人，在校生2097万人。普通高校教育经费支出3762亿元，完成基本建设投资646亿元，竣工建筑面积2854万平方米。由此可见经过10年的发展，高校的数量翻了一翻，招生规模增加了近6倍，教育经费增加了近10倍，大规模的基本建设使学校环境和办学条件得到了极大地改善，中国已实现了大众化高等教育。这个期间，高等教育经费的组成变得更为复杂，有政府拨款、国内外捐赠、学杂费、住宿费、民间资本、企业投资、银行贷款、各级政府的政策扶持、各种专项资金、横向和纵向科研经费等。由于经费构成复杂，资金总量迅猛增加，市场经济的形成，政府赋予高校的权力越来越大，办学规模、人才引进、校内分配、资金调度、基本建设、银行举债等基本不受什么制约，全部由高校的决策者自己决定。因此，原本比较清静的地方，近几年成了腐败案件的高发区，普遍的负债经营和巨大的财务风险，严峻的现实把高校的决策者和管理者推向了风口浪尖。

二、发挥内部审计的职能作用，在监督的过程中规范经济行为，避免风险的产生

内部审计作为高校内部管理的一种监督机制，担当着为防范经济风险服务，为提高资金使用效益服务，为解决学校改革和发展中出现的突出矛盾的职责，在经济活动、过程控制和效益评价中发挥着不可替代的作用。

第一，在举债中的作用:高校作为公益性事业单位，所从事的教学、科研活动不以盈利为目的，主要向社会提供“准公共产品”。从上世纪末开始的扩招，使全国各地的高校掀起了一场大规模的征地扩校和改善办学条件的热潮，各级政府把教育作为一种产业，把新建大学城作为本地经济的增长点，各商业银行也将高校列为优质客户，用受信的方式给予贷款额度，甚至以利率优惠的条件吸引各高校纷纷大额度贷款。现在全国2000多所高校，几乎所有的高校都有贷款，若平均每校1．5亿元，保守估计全国有3000多亿元的银行贷款。由于无序竞争和无任何控制的大规模举债，致使有的高校出现了严重的财务危机，最典型的就是吉林大学。所以高校的债务已受到了各级政府的高度重视，有的地方已出台办法对债务进行锁定和化解。今后，内审应充分发挥过程控制的作用，在举债发生前和执行中给决策者提出符合校情的合理建议，让决策者作出科学的判断，使资金安全有效的运行，让决策者和管理者清政廉洁，让学校始终充满生机和活力。

第二，在招标中的作用:招标投标是政府采购的重要环节。实行国库集中支付之后，大型设备，大宗物资和基本建设由政府的招投标中心负责采购，但各校的零星维修、办公用品、实验用品等仍由学校自行采购。为加强采购环节的管理，有的学校专门设立了招投标管理机构，有的学校由校长委托相关部门代行职权，我们称之为校内公开招标，审计作为监督部门，应当在招标文件的制定、招标范围、付款方式等进行事前会商或约定。在招标的过程中，要对投标商的资质、业绩、委托证书、清单报价等进行审核和监督，避免围标、串标和借用别人的资质投标等事情的发生而造成潜在风险。

第三，在合同执行中的作用:在高校通过招标而订立的经济合同主要有两大类，一是设备和物资采购合同，二是基建和维修合同。对设备和物资采购合同执行的监督主要是坚持先验收再付款，并留有足够的质保金;对基本建设和维修项目的审计监督就比较复杂一些，从立项、勘探、设计、基础开挖、形象进度、工程款的支付等全过程进行审计监督，特别要注意变更而引起增加投资。

在校园廉政文化建设中，审计还可在校务公开、目标管理、教育经费、科研经费等方面发挥独特的作用。

在社会快速发展的进程中，高校处于极为重要的地位，经济建设和社会发展都需要高校承担更多的责任，并且这种责任会随着国家建设的发展而进行调整，因此，要求高校的领导者和管理者既要坚持党性，又要业务精;既要有战略眼光，又要有谋略思想;既要善于要求别人，又要懂得把握自己。紧扣时代脉搏，与时俱进。

［1］ 1998年《中国教育统计年鉴》．

［2］ 2008年《中国教育统计年鉴》．

F 239．45

A

1672－6219(2010)增刊－0085－02

2010－10－26

余发远，男，湖北宜昌人，三峡大学审计处处长，主要从事审计理论及实践工作研究。