完善我国政府绿色采购制度的立法研究

2010-04-12王璐宁

沈阳工业大学学报(社会科学版) 2010年4期

王璐宁

(辽宁社会科学院 WTO法律研究所，沈阳 110031)

政府绿色采购，是指在政府采购中选购符合国家绿色标准、对环境负面影响较小的产品、工程和服务的活动。随着中国经济的高速增长和生存环境的日益改变，保护和改善生态环境、节约能源资源、实现经济社会的快速可持续发展已经成为我国当前面临的主要任务。政府绿色采购作为有力的政策工具，通过规模采购的优势，在引导绿色生产和绿色消费，提高全社会的环保意识，保护环境和节约能源方面发挥着重要的作用。

一、我国政府绿色采购相关法律制度有待完善

任何一项国家制度的推行都离不开法制的推动和保障，由于我国确立政府采购法律制度的时间还不长，政府绿色采购立法尚在探索阶段，因此不可避免地在实践中显现出很多缺陷，需要进一步加以完善。

1. 政府绿色采购立法的效力位阶亟待提高

公共政策功能的加强是自2003年《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)实施以来，我国政府采购领域发生的最重要的变化。然而我国目前政策性政府采购制度的法制化建设却远远跟不上这一变化的步伐，这主要体现在：现行《政府采购法》仍然以提高政府采购资金的使用效益为基本原则，而政府绿色采购的效果恰恰会与这一基本原则发生矛盾，由于环保产品价格一般要高于普通产品，因而放弃购买价格较低的普通产品，转而购买价格较高的环保产品，必然会因加大政府采购的成本而与《政府采购法》提高政府采购资金使用效益的基本原则相违背。关于政府绿色采购行为，《政府采购法》仅在第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等”，但是对绿色采购的定义、主体、采购标准、责任等都没有具体规定。国务院法制办2010年1月11日公布的《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》(以下简称《实施条例》)，虽然适当增加了采购人和采购代理机构应当严格执行政府采购产品清单，政府采购合同应当列示政府采购政策内容，适用优先或强制政府采购优惠政策的采购项目不得分包，未落实优先或强制政府采购政策的采购人和采购代理机构的法律责任等保障政府采购政策性功能实施的内容，但是仍然没有针对政府绿色采购的特点作出具体的可操作性规定，远远不能满足政府采购政策功能的实际需要。其他国家和地方政府关于政府绿色采购的法律和政策依据主要有：财政部和国家环保总局联合发布的《关于环境标志产品政府采购实施的意见》、《青岛市人民政府关于发展循环经济的意见》、《关于天津市政府采购支持节能环保建设促进自主创新的实施意见》、《广东省实施中华人民共和国政府采购法办法》等。由此可见，作为政府采购活动基本法的《政府采购法》，并未解决政府绿色采购与商业性政府采购基本原则之间的矛盾，目前政府绿色采购实践仍主要以少量的地方性法规、规章和大量的政策性文件为依据。如此低的法律效力位阶极大地削弱了政府绿色采购制度的合法性基础，也使政府绿色采购制度的施行效果大打折扣。提高政府绿色采购立法的效力层级是目前我国政府绿色采购制度亟待解决的重大问题，不在立法上解决政府绿色采购制度与《政府采购法》主要原则的矛盾，政府绿色采购的推行就缺乏合法性基础。

2. 政府绿色采购的具体操作规程仍需在立法中细化

政府绿色采购的采购方法与程序是政府绿色采购法律制度的主要组成部分，关系着政府绿色采购功能的最终落实。目前，我国政府绿色采购制度的具体操作规程还存在以下有待进一步完善之处：

(1) 我国政府绿色采购制度的采购方法设计存在弊端。采购方法解决的是政府绿色采购所依据的准则问题，是政府绿色采购法律制度的核心内容。目前较为常见的绿色采购执行方法主要有两种，一种是“绿色清单法”，是指政府在工程、货物和服务的采购中，为了达成节能与环保等绿色目标，基于政府认定的节能与环保标准，搜集和监测相关产品或服务的节能与环保功能，形成政府认定的节能与环保产品清单。政府采购人或采购机构在采购与节能和环保有关的产品时，需要参考或遵循这个清单的规定，优先或者按照清单列举的产品采购。另一种方法是“绿色标准法”，即政府并不直接列出节能环保产品清单，而是由国家相关标准管理部门从节能、增效、环保等多个方面对机械、电子、IT产品以及建筑、装修材料等制订明确的采购标准，规定政府采购必须遵循相关原则，限制或禁止采购节能、环保标准以外的产品或服务[1]183-184。根据《财政部、国家环保总局关于环境标志产品政府采购实施的意见》的规定，目前我国绿色采购法律制度采用的是颁布绿色清单的方式。这种方式方便采购机构直接从清单中选择所需的产品，但是清单的缺陷是不能涵盖所有的节能环保产品，那些未进入清单的产品不一定就是节能环保性差的产品。截至2010年，我国公布的《节能产品政府采购清单(第七期)》中列举了节能产品25类，节水产品7类；《环境标志产品政府采购清单(第五期)》列举了24类环境标志产品。这两个清单中产品的种类和型号都十分有限，部分与政府采购密切相关、数量大、环境影响大的产品尚未进入清单，这一方面不能满足政府全面开展绿色采购的需要，另一方面难以在供应商中形成充分的竞争，达不到质高价低的采购效果。清单的有限性决定了其必须根据实际情况的变化不断更新，这更增加了政府绿色采购法律制度的不稳定性，也成为提高立法效力层级的障碍。清单在列制过程中可能产生不公正，从而会导致事实上的歧视行为，容易滋生寻租便利和腐败行为，从而影响政府采购的公正性和实际效果[1]183。

(2) 我国绿色产品认证标准不够统一和细化。绿色产品是政府绿色采购的对象，是政府绿色采购合同的客体，科学的绿色产品认证制度是确定此对象和客体的前提，是政府绿色采购法律制度不可或缺的一部分。目前，我国已颁布70多条与政府绿色采购有关的环境标志认证标准，初步形成了绿色采购标准体系[2]，推动了政府采购政策功能的发挥，但是由于这些标准是由不同的主管部门根据不同的条件设定的，很难达到认证标准的统一。认证标准的不统一给立法界定政府绿色采购合同的客体带来了困难，也无形中增加了绿色产品生产企业的成本，同时，每年进行的大量产品认证和清单申报工作，也给企业带来很大经济负担。另外，现有的认证标准还不够细化，影响绿色采购最佳效果的实现。进入清单的产品只是获得了政府强制采购或优先采购产品的资格，确定最终采购对象需要进行进一步的竞标。接下来的评标过程中，采购者往往考虑价格方面的问题，却忽视了入围产品在节能环保性能方面也存在差异，还需要进一步竞争[3]。那么在进一步竞争中，如何比较清单内产品在节能环保性能方面孰优孰劣呢?显然，目前的认证制度还没有在这方面提供进一步的细化标准。

(3) 绿色产品优先采购制度的具体实施缺乏操作依据。《财政部、国家环保总局关于环境标志产品政府采购实施的意见》规定：“采购人采购的产品属于清单中品目的，在性能、技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购清单中的产品。”那么采取何种具体措施实现“优先”采购呢?现在各地方省市普遍通过颁布地方性规定采取加分的办法，如在评标中会对入围环保清单的企业给予加分奖励，分数分别为1分、2分、5分不等，有的奖励高至20分[4]。还有的省市在相关文件中规定了政府采购政策功能系数，例如，对符合一项政府采购政策扶持条件的产品，其报价乘以政策功能系数0.95；同时符合两项政府采购政策扶持条件的产品，其报价乘以政策功能系数0.92；同时符合三项及以上政府采购政策扶持条件的产品，其报价乘以政策功能系数0.9[5]。这就涉及到如何在实践中把握加分尺度的问题，如果加分过少，无法起到鼓励的作用；加分过多，又容易产生倾向性和歧视性。因此，目前这种地方立法各自为政确定优先采购标准的办法，使优先采购措施的落实充满了不稳定性和不确定性，影响了法制的统一性和稳定性。另外，在具体采购当中，如何判断“性能、技术、服务等指标完全同等”这一前提条件，以哪个权威部门的何种规定作为标准?目前也没有此类相关的法律规定。

3. 政府绿色采购的法律监督程序有待进一步完善

法律监督是法律调整过程中不可或缺的组成部分，起到保证法律实施的作用。在政府采购制度的监督程序方面，我国《政府采购法》第六十六条规定，政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。第六十八条规定，审计机关应当对政府采购进行审计监督；政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。第六十九条规定，监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。可见，我国政府采购的法律监督已经初步形成了体系，但是规定过于笼统，缺乏具体落实的办法，更没有针对政策性政府采购的特殊法律监督措施。《实施条例》对财政部门对政府采购活动的监督检查和对集中采购机构的考核，各级人民政府其他部门、审计机关、监察机关对政府采购活动的监督管理，采购人、采购代理机构的法律责任等作了进一步的细化规定，但是也没有针对政策性政府采购的特殊性作出专门的规定。政府绿色采购在监督主体、考核指标、考核期限和考核结果等方面都具有自身的特点，需要设计专门的政府绿色采购监督检查和考核制度，才能保证绿色采购特定采购目标的实现。

4. 政府绿色采购的价格障碍需要立法解决

绿色产品价格偏高是推广政府绿色采购的主要障碍，其原因不仅是产品在生产过程中使用了较高的标准和技术，更是由于公众对绿色产品了解不够、使用者少，进而使相关企业不能形成规模生产造成的。如果环保产品能在政府采购市场得到大力扶持和推广，随着市场需求的增加和企业生产规模的扩大，环保产品的价格必将大幅下降[6]。但现有的政府绿色采购法律制度很少体现政府鼓励绿色采购的政策，尤其是在编制采购预算、规定采购办法和程序时，不能充分考虑绿色产品在其开发过程中提高了环保、安全等方面的成本的因素，没有给予其必要的价格倾斜。因此，在政府绿色采购法律制度和其他相关法律制度中体现对绿色产品生产和消费的扶持，是推动政府绿色采购立法的重要举措。

二、完善我国政府绿色采购法律制度的途径

根据上述分析，结合我国实际，本文认为应从4个方面完善我国政府绿色采购法律制度。

1. 政府绿色采购立法应走逐步完善的道路

政府绿色采购执行困难，最主要的原因在于我国政府绿色采购法律制度尚未形成体系，原则性太强，缺乏可行性及可操作性，立法的层级也较低。因此，从根本上解决这个问题，需要研究制定《政府绿色采购法》。但是考虑到我国政府采购制度实行较晚，政策性采购的实践仍在不断探索和完善的过程中，因此，现阶段可以考虑制定专门的政府绿色采购行政法规，或者考虑在政府采购实施条例中单独设置一章规定执行公共政策的政府采购，对政府绿色采购的特殊问题进行规范。在具体制度上，要明确优先采购、优惠性采购、强制采购等政府绿色采购的特殊方式和程序，政府绿色采购合同成立、生效、变更、中止、终止的特殊要求，对政府绿色采购的特殊监督办法以及法律责任等内容。

2. 重点完善关于政府绿色采购实施方法的法律制度

完善关于政府绿色采购实施方法的法律制度，扩大政府绿色采购范围是切入点，以确保政府绿色采购发挥作用所必备的规模基础。要完善绿色产品认证制度，认证部门要不断加强认证标准、认证体系、认证机制的研究，不断扩大认证范围，提高认证的规范性，建立科学化、精细化的认证产品采信机制和认证产品分级机制。根据节能环保效果、技术成熟可靠、经济可行性等因素，对优先采购的节能环保产品进行分级加分，同时科学选择政府强制采购的节能产品[7]，为完善政府绿色采购法律制度，科学界定绿色采购内涵、精确规定采购操作程序提供可靠的专业依据。同时，还应建立一个统一的认证查询平台，方便查询产品所获得的认证以及有效期限，保证政府绿色采购法制的透明度。另外，在认证制度建设中，要继续加强与其他国家的标准互认，以克服绿色贸易壁垒，与国际先进的政府绿色采购法律制度接轨。

从长远来看，随着社会经济的发展，我国政府绿色采购法律制度采用的绿色采购清单法已经不能满足政府采购制度的需要，因此应考虑采用绿色采购标准法。一个完整的绿色标准可以将全部采购对象吸收纳入，避免有关产品符合绿色标准却未被纳入绿色采购清单的情况发生，并且标准法给采购者提供的是一种标准而不是某种特定的产品，所以可以杜绝形成歧视行为及制定清单时的寻租行为。

3. 健全政府绿色采购的法律监督机制

由于政府绿色采购的法律监督具有较强的专业性，因此要以通过法律手段督促政府绿色采购信息公开为基础，这就需要依法指定一个专门的信息考察和监督系统。例如，可以采用目前财政部着手建立的信息化考察和监督系统，在这一新启用的“全国政府采购信息统计管理系统”中，有专门的项目要求采购人和集中采购机构对政策功能落实情况进行填报，并将成为财政部门考核的重要依据。下一步，还需进一步完善考核指标、考核规程、考核结果发布的信息化建设[8]。

另外，还要重视在法律监督制度中纳入绩效考核制度，以约束政府绿色采购行为，保证政府绿色采购的实施效果。这方面可借鉴美国、台湾地区的经验。我国台湾地区在政府绿色采购制度的考核、评估方面是这样规定的：“行政院暨所属各部会行处局署及台北市、高雄市政府绿色采购之执行绩效，由行政院环境保护署邀集行政院秘书处、行政院研考会、行政院公共工程委员会及其他相关机关、学者专家、民间团体等组成绿色采购绩效评核小组，于年度终了后三个月内，执行绩效评核作业。依绩效评核结果，就各机关年度绿色采购成果，评选采购绩效卓著之单位及个人，专案报院并公开嘉奖。”由此可见，台湾地区绿色采购考核机制以政府专门机构为主导，并由环保专家、社会团体以及民间组织共同参与对采购活动的评价。我国建立政府绿色采购机制可以借鉴台湾地区的经验，建立起全方位的考核、评估机制，同时还应该充分发挥民间团体、社会公众和相关部门对政府绿色采购的监督[2]。

4. 在政府绿色采购法律制度和其他配套法律制度中实现对绿色产品的扶持

针对绿色产品价格偏高影响竞争力的问题，可以在政府绿色采购法律制度和其他配套法律制度中通过采取经济补贴的方式加以解决。在制度设计上，主要以两种方式实现这种扶持：

(1) 在采购程序法律制度中规定，在采购价格上给予绿色产品倾斜。一种方法是通过科学计算绿色产品的成本，确定绿色产品价格的合理性，允许政府以较高价格来购买绿色产品。在确定绿色产品成本时，可以借鉴美国绿色采购成本计算的方法，政府采购不仅应该考虑采购时的成本，而且要考虑使用者的成本，在综合计算产品生命周期成本后选择成本最小者，这些生命周期成本更小的产品往往更符合环保要求。如政府在采购节能产品时，对那些节能效果好、使用成本很低以及耐用、可循环使用的产品，即使采购时的成本相对较高也应该选择[9]。这要求政府在采购预算法律制度制定环节就要考虑到绿色采购的特殊性，为适当提高绿色采购的预算编制提供法律途径，以保障绿色采购的落实。另一种方法是通过给予绿色产品价格优惠，保证绿色产品不因价格高而影响竞标能力。这方面可以借鉴其他国家或地区的相关规定，如我国台湾地区《政府采购法》第九十六条规定，当局在招标文件中，需要规定优先采购取得政府认可的环境保护标准的产品或服务，在其效能相同或者相似的条件下，符合环保标准的产品或服务允许获得10%以下的差价优惠[10]。目前，我国一些省、市、地方的政府采购中也有类似的做法，当务之急是将这些制度进一步统一、细化，并赋予较高层级的法律效力。

(2) 通过制定对生产和研发绿色产品的企业实施财政补贴的法律制度，使对绿色产品生产和消费的税收减免等措施通过法律形式加以落实，降低厂家生产成本，调动企业生产研发积极性，激励公众消费绿色产品，从而形成绿色产品生产和消费的良性循环。