低碳经济视野下政府环境管理的完善

□李志龙

( 山西师范大学思政部，山西 临汾 041004)

中国著名低碳经济学家张坤民教授认为低碳经济是目前最可行的可量化的可持续发展模式。他把低碳经济定义为：“低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。低碳经济实质是高能源利用效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的根本性转变。低碳经济的发展模式，是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的全球性革命。”发展低碳经济、实现可持续发展，已经成为全球共识。向低碳经济转型已经成为世界经济发展的大趋势，这将为人类逐步迈向生态文明走出一条摒弃传统增长模式，通过低碳经济模式，实现人类可持续发展的新路。

三十余年来我国环境法治的发展已初具规模，形成了较完善的环境法律体系。我国环境法是以企业对环境的负外部性为出发点，以限制企业发展为主要手段，强调污染者治理。我国环境法的实施主要是由国家行政机关组织领导而展开的，许多环境问题表面看是企业行为，但其背景因素却是政府行为问题。政府行为的影响具有宏观性、深远性和长期性，政府一旦作出决策便很难补救。因此政府决策及权力行使中的失误是政府环境管理中最直接和最重要的问题。

一、我国政府环境管理中存在的问题

我国政府环境管理在环境保护上发挥了积极的作用，但也存在着一些问题，主要体现在以下几个方面。

(一)管理手段失灵。我国政府环境管理一直习惯于使用环境法律、法规和环境强制性标准对企业进行监督，当企业违反时则采用行政罚款等处罚手段。但是实际上行政主体的权限是相当有限的，企业违反环境保护而承担的责任比较低，无法对污染企业产生有效的威吓和震慑作用。污染者仅面对十分弱小的法律制裁，而他们往往又会以资金困难，或通过施加不当影响而免除法律责任，管理手段的失灵无法对污染者产生足够的约束作用，同时也损害了法律的尊严。

(二)行政执法不严。很多地方政府的考核重视经济产值而轻视环保，这使得环境保护部门的地位非常尴尬。同时我国地方财政支出的主要来源源自企业税收，当然地方环境保护部门的经费来源也依赖于企业税收。一方面，一些环境保护部门为保证经费充足对企业污染睁只眼闭只眼；另一方面，我国政府环境管理主要运用强制性命令的手段，这也为腐败创造了条件。

(三)社会力量薄弱，公民参与不足。我国市民社会的基础还很薄弱，环境保护社会力量还处于发展阶段。而且我国大众传播媒介缺乏独立性，在反映环境状况的严峻性、真实性方面还受到诸多限制。公众理应以独立的法律主体地位和积极的方式参与政府环境管理过程。对于环境而言：“好的环境管理必须允许社会公众对自身事务及管理进行最充分的参与”。因此无论在理论上还是在实践上，世界各国都十分重视公众在环境保护中的重要作用，特别是以知情权、参与权和获得救济权为主要内容的环境权。而目前我国的法律法规虽然对公民参与环境管理做出了规定，但是缺乏实施的具体配套保障措施。

二、政府环境管理存在问题的原因分析

我国政府环境管理制度是在我国传统行政制度背景下建立和完善起来的，因此不可避免地带有传统行政管理制度的弊病。中国有着政府集权的历史传统，长期的强制性行政模式造就了政府“命令+控制”型的思维习惯和行为模式。这种思维习惯和行为模式已经成为中国社会和政治文化的一部分，具有极强的历史传承性。

按照古典经济学家的观点，市场是成本低廉、效益最佳的精巧机器。但是市场却无法自动达到帕累托最优状态，在外部效应、公共物品、限制垄断、抑制波动、信息不对称方面也会失灵，于是不得不借助于政府的力量予以弥补。然而市场失灵不是政府干预的充分条件，市场解决不了的问题，政府也不一定能解决。因为存在着情况更为严重的政府失灵，这是由于政府行为并非总是代表公共利益。政府作为多元利益的代表，除了污染防治以外，还要促进经济发展，增加税收，提高就业等。在多元利益的驱使下，地方政府往往会优先发展经济而忽视环境保护，作为公益的环境保护就无法得到完全实现。

三、完善政府环境管理的建议

政府环境管理中应注意处理好环境保护和经济发展两者之间的关系。目前在两者关系上主要存在相互制约说和条件说两种认识：相互制约说认为环境保护与经济发展不可得兼，法律应首先保护经济发展；条件说则认为，环境保护是经济发展的外部条件，环境保护将制约经济发展。以上两种认识割裂了经济发展和环境保护两者之间的关系，实际上环境问题产生于人类经济发展，但其解决也离不开经济发展。两者的最终目的都是为了增进人类的福利和生存质量，两者其实是共生同质的关系，是发展的两个方面。针对我国目前政府环境管理中存在的问题，在逐步完善时应着重考虑以下四个方面。

(一)在立法中对公民环境权作出明文规定。公众环境权益的维护和表达，最终离不开政府。目前政府在环境保护公共服务领域不是介入太多，而是供给太少。任何制度设计必须充分考虑历史传统可能造成的影响并尽量降低成本。《宪法》是我国的根本大法，建议可在《宪法》第26条中增加：“公民享有在适宜的环境中生活和工作的权利，有权获知环境信息”的规定。在现行《环境保护法》修改过程中，建议在总则部分明确规定：“公民享有知悉、获取环境信息的权利，享有在适宜的环境中生活和工作的权利”并应对侵犯环境权的行为给予行政或司法救济。这样既符合国外先进的立法体例，又可以有效地激发公民的权利意识。

(二)明确政府职责、推动政务公开。传统政府与公民缺乏有效的信息沟通渠道，而“电子化政府”的出现，则从技术层面很好地解决了这个问题，从而为建立一个负责任的、有效率、具有更高环境管理水平的政府奠定了坚实基础。国家应通过立法明文规定政府责任，保障公众获得环境信息的权利。建议尽快制定《行政程序法》，严格规范行政活动的基本程序，确立“告知”程序，“听证”程序，确认公民的知情权以及请求复议和司法救济的权利和程序。

(三)建立健全科学的政府环境管理决策机制和激励机制。决策机制的完善是防范政府决策失误的有效措施。现行环境法已经开始这方面的有益尝试。我们应在此基础上，进一步通过立法完善环境听证制度、项目论证制度、重大问题集体决策制度和环境责任制度。对于环境问题的解决，“经济学家倡导，经济手段的运用应视为选择了一项经济上有效率的机制，即费用最小化。”环境法应充分考虑市场的激励机制，在直接的行政管制的基础上，完善相关的经济手段。如：排污收费制度、排污权交易政策、押金退款制度、补贴、税收等。激励机制的目的在于把市场机制引入政府环境管理过程中，但其有效运行需要强有力的法律作为支撑。法律应首先确认有关环境资源的产权制度并通过法律保证经济手段的有效运用，政府应为市场提供制度保障和适宜的环境，最终实现政府与市场的最优组合。

(四)环境教育的制度化。世界各国日益重视环境教育的作用，环境教育将极大地影响到环境保护的实施效果与进程，大大降低环境保护制度实施的阻力与成本。目前在《农业法》、《清洁生产促进法》中已经有所体现，但这还远远不够。环境教育的制度化有利于促进环境教育的发展，我们应在传统教育的基础上通过政府立法建立完善环境教育体系，以改变公民对待环境的态度。

参考文献：

[1]张坤民.低碳世界中的中国：地位、挑战与战略[J].中国人口资源与环境,2008,(5).

[2] “Elements of Good Environmental Governance”, Editorial of Asia Pacific Journal of Environmental Law,vol6,Issue.

[3]张山岭.经济合作与发展组织：税收与环境：互补性政策[M].北京：中国环境科学出版社，1996.

[4]刘亚明.经济合作与发展组织：环境经济手段应用指南[M].北京：中国环境科学出版社，1994.