从胶南医改看地方服务型政府建设

吕娜,张子礼

(山东理工大学法学院,山东淄博255049)

服务型政府建设是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容,是全面落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的重大举措。建设服务型政府必须强化政府公共职能,主要是指政府提供高品位的服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会事业、社会保障服务和教育、科技文化、卫生等,旨在为社会公众生活和经济、政治、文化活动提供保障,创造条件。

医疗是我国三大民生问题之一,《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确了医改必须坚持“公益性质”,强调“基本医疗卫生制度属于公共产品”,要求进一步明确和强化政府责任,加大政府投入力度。其最大的特点就是强调社会主义市场经济中政府的责任。[1]可见,医改是当前我国建设服务型政府的一项重要内容。地方政府的管理创新是服务型政府建设的根基,本文从青岛胶南市新医改这一层面对地方服务型政府的建设作一初步探讨。

一、胶南市新医改的主要做法和经验

胶南市地处太平洋西海岸的中国山东东南沿海,是青岛市的卫星城市,也是国家最早批准的沿海开放城市之一。

改革开放为胶南市创造了良好的投资环境和发展机遇。全市综合经济实力显著增强,人民生活逐步富裕,城市基础设施日臻完善,城市功能不断增强,经济社会格局加快与国际接轨,吸引了众多的海内外客商前来投资兴业和发展贸易往来。

目前胶南市在国家统计局最新公布的全国县域经济基本竞争力百强县(市)排名榜上位居第34位。截至目前,全市累计合同利用外资25亿美元,实际利用外资11.5亿美元,实际利用内资160亿元,年外贸出口额5.5亿美元。美国、德国、日本、韩国、台湾、香港等国家和地区的一些国际知名大公司在胶南市投资落户,并获成功。随着青岛经济重心战略西移、青岛港集装箱业务整体西迁前湾港以及青岛海湾大桥的规划建设,胶南市优越的区位优势和良好的投资环境更加明显,已进入了一个高速发展的重大战略机遇期。以胶南市为主要腹地的青岛西海岸将建成大规模、现代化的工业中心区。

在发达的胶南市进行医疗卫生机制改革,具有得天独厚的条件和优势。近年来,人民群众看病难、因病返贫,以及药价高、医疗卫生状况差的问题十分突出,已成为全社会关注的焦点。在各地召开的“两会”上,尽快改变目前农村医疗卫生状况的呼声十分强烈。为解决这一问题,各地都在想方设法在这个问题上力争取得进展。山东省胶南市的做法很有借鉴价值。

胶南市委、市政府从落实科学发展观、构建和谐社会的战略高度出发,按照党的十六届六中全会关于加强医疗卫生服务的要求,积极探索农村医疗卫生发展新模式,提高农村的医疗保障水平。通过这种努力,既有效地缓解了人民群众“看病难,看病贵”问题,又实现了镇医院与人民群众的和谐共赢。

(一)胶南市新医改的主要做法

根据胶南市农村经济社会发展的实际,在新医改中,胶南市创新性地推行了四个方面的改革。

1.管理体制由“块式”改为“纵向一体”。[2]

随着市场经济的发展,“块式”管理体制逐渐暴露出许多弊端,导致镇卫生院管理松散、理念落后,阻碍了农村医疗卫生事业的健康发展。因此,改革和理顺卫生管理体制,成为当前解决人民群众看病难、看病贵问题的根本所在。为此,胶南市按照以城带乡、以大带小、城乡一体、和谐共赢的思路,大胆探索,积极启动了“纵向一体”管理运行体制改革。

“纵向一体”管理体制,就是按照所有权与经营权分离的原则,在对13家镇卫生院进行全面核查的基础上,将其人员、业务、经费等全部划归市卫生行政主管部门。同时,按照区域卫生发展的需要,以市人民医院、中医院、开发区医院等3家市直二级综合医院为“龙头”,将13家镇卫生院合理分划为3个管理区域。然后,根据管理区域的划分,将13家镇卫生院的业务管理权、经营管理权、人事聘用权全部划到所属的“龙头”医院,即3家市直二级综合医院。由3家市直二级综合医院负责管理、带动13家镇卫生院,13家镇卫生院负责管理、带动408处农村社区卫生服务站,实行市、镇、村“三级联动”,初步建立起了城乡一体的新型管理运行体制。

新的管理运行体制,对全市医疗资源实现战略重组,增强市、镇两级医疗机构发展活力,让人民群众不出镇就能享受到市级医疗服务,基本实现了人民群众小病在村、一般疾病在镇、大病不出市的就医格局,使得人民群众与政府的关系更加和谐。

2.药品采购由“分散”改为“统一竞价采购”。

近些年,药价高一直是人民群众普遍关注的社会焦点问题。药价高的成因很多,其中,药品流通环节复杂、招标采购制度不完善,是重要症结所在。

为有效解决这一突出问题,胶南市在反复论证、深入调研的基础上,从源头抓起,大胆突破体制机制等方面的限制,在青岛市乃至山东省率先探索,对新型农村合作医疗用药实行“统一竞价采购”,具体是:成立“一个中心”,实行“三个统一”。成立“一个中心”,即由市卫生行政主管部门负责成立全市药品招标配送中心。实行“三个统一”,即由药品招标配送中心负责,对全市新型农村合作医疗用药实行统一采购、统一配送、统一价格。[2]

“统一竞价采购”措施实施后,药品收入在13家镇卫生院医药总收入中的比重下降24个百分点,农村药品价格平均降幅在30%以上,大幅度减轻了人民群众的医药负担,使得人民群众与政府的关系更加和谐。

3.投入主体由镇级为主改为市级为主。

长期以来,以镇为主的农村医疗卫生投入机制,导致了镇卫生院投入不足、设备陈旧、人员外流的恶性循环局面,受此影响,人民群众对卫生院的信任度明显下降,就诊量日趋减少。

针对这一问题,胶南市按照统筹城乡发展的需要,从强化政府责任入手,彻底改变过去以镇为主的投入机制,建立了“市级为主”的财政投入长效机制。三年来,胶南市投资500多万元,对13家镇卫生院的基础设施进行了改善;投资820万元,为13家镇卫生院配备了“五件一车”等基本设备;配套1400余万元,将新型农村合作医疗报销比例由30%提高到50%;投资2000余万元用于13家镇卫生院医护人员的养老、医疗、失业保险等费用。据统计,2010年初以来,胶南市财政用于发展农村医疗卫生事业的资金已近4000万元,为历年之最。[2]

“市级为主”的财政投入机制,使胶南市医疗卫生业焕然一新。这不仅极大地改善了镇卫生院的办院条件,而且激发了医护人员的工作热情,同时带来了农村医疗费用降价的巨大空间,给广大人民群众带来了更多的实惠,使得人民群众与政府的关系更加和谐。

4.医疗卫生人才培养由“静滞”改为“链式互动”。

医疗卫生人才是镇卫生院生存发展的根本。长期以来,镇卫生院职工由于待遇低、条件差,并且难有机会进修、学习,因而造成人才“静滞”,严重影响了医疗技术水平和服务质量的提升,影响了人民群众的就医安全感。

为彻底改变这种状况,2006年以来,胶南市积极探索实行了城乡人才环环相扣、联系紧密的“链式互动”人才培养模式。一是建立住院医师培训制度。全市每年考录30名以上本科毕业生到镇卫生院工作,其中,前3年在市直二级综合医院学习培训,考核合格者回镇卫生院工作。二是严格卫生下乡制度。市直二级综合医院技术人员分批、分期下乡带教或到镇卫生院任职;凡晋升中级、副高级职称的专业技术人员,必须在镇卫生院工作一年以上。三是强化农村在职医疗人员培训制度。每年从镇卫生院选派40名业务骨干到市直二级综合医院进行为期半年以上的进修。四是建立人才引进制度。市财政设立50～100万元专项资金,用于引进“名医”,以此带动农村医疗水平的整体提升。

“链式互动”的人才培养模式,既提升了镇卫生院的医疗水平,增强了人民群众就医的信任感,又为镇卫生院的可持续发展提供了动力,蓄足了后劲。

(二)胶南市新医改的主要经验

新的农村医疗卫生发展模式运行后,胶南市的城乡卫生资源得到优化配置,镇卫生院的办院条件和医疗水平得到质的改善和提升,人民群众的信任感和满意度明显提高,有力地促进了城乡医疗卫生统筹发展、和谐发展,并收到“一升一降”的明显成效。“一升”就是镇卫生院的就诊量大幅度上升。“一降”就是人民群众的就医费用大幅度下降。[2]

总的来看,胶南市的新医改取得了以下主要经验。

1.科学的管理运行体制,这是破解人民群众“看病难、看病贵”的前提。

实行“纵向一体”管理体制改革,从根本上解决长期以来困扰镇卫生院发展的体制性障碍,既拓展了市直二级综合医院的发展空间,又为镇卫生院的发展提供了有力的支撑,促进了城乡医疗卫生一体化发展,完全符合科学发展观的根本要求。

2.规范的药品采购渠道,这是破解人民群众“看病难、看病贵”的关键。

实行药品“统一竞价采购”措施,实现了药品采购环节的“阳光操作”,堵塞了药品采购环节的漏洞,大幅度降低了药品价格,让人民群众从中得到了更大的实惠。

3.充足的医疗资金投入,是破解人民群众“看病难、看病贵”的根本。

以“市级为主”的农村医疗卫生投入体制,有效破解了长期以来制约农村医疗发展的资金瓶颈,为服务农村、服务人民群众提供了可靠保证。

4.合理的人才培养机制,是破解人民群众“看病难、看病贵”的支撑。

“链式互动”人才培养模式,稳定了基层人才队伍,有力地促进了镇卫生院人员素质和技术水平的提升,从而不断增强了镇卫生院的可持续发展能力和核心竞争力。

二、胶南市新医改对地方服务型政府建设的积极作用

(一)以医改改善医患关系,推动经济社会发展

通过一系列医疗卫生体制创新和改革,新医疗卫生体制在胶南市的有效运行,盘活了现有的城乡卫生资源,实现了群众得实惠、医院得发展、政府得形象的多赢局面。在合则双赢、分则两误和“帮扶推进、共同发展”的一体化共识下,构建了和谐的医患关系、党群关系、政群关系,最大程度地实现了社会的和谐,极大地推进了社会经济的发展。

(二)强化政府职能,保证群众利益

规范的药品采购渠道,在很大程度上破解了人民群众“看病难、看病贵”的问题。政府真正定位在为民服务的角色上,坚持以人为本、执政为民。统一竞价采购药品措施的实施,使药品价格平均降幅在30%以上,大大减轻了人民群众的经济负担。胶南市的新医改把群众的根本利益作为出发点和落脚点强化服务意识,突出了政府服务的职能。财政支出以人为本,充分体现了公民本位、公民意志在公共管理中处于决定性地位的政府管理模式,着力解决人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题,赢得了人民群众的支持和拥护。

(三)明确政府责任,促进社会和谐

在胶南市医疗体制改革的新思路中,投入主体由“镇级为主”改为“市级为主”的做法,使政府加大了投入力度,稳步增加了政府公共服务的供给,它不但极大地改善了镇卫生院的办院条件,同时带来了农村医疗费用降价的巨大空间,给广大人民群众带来了更多的实惠,有力地促进了社会的和谐发展。

三、构建地方服务型政府的路径选择

建设地方服务型政府是一项长期的任务,不仅需要在思想层面解决认识问题,重要的是要实现政府职能转变、行政管理体制创新和合理的人才培养机制。从胶南市的成功新医改来看,要从体制和机制的改革、公务人员素质提高以及让人民群众得实惠等一系列具体环节抓起,按照建设服务型政府的目标要求,采取综合手段,全力推进地方服务型政府建设。

(一)以人为本,切实解决民生问题是建设地方服务型政府的核心

民生问题是社会之基,政府行政之本。民生问题解决得如何,决定着社会进步的程度和政权兴亡。党的十六届六中全会提出:“构建社会主义和谐社会,就必须坚持以人为本,始终把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,正确处理新形势下人民内部矛盾,认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。[3]在地方服务型政府建设过程中,应把更多的资源投向公共服务领域,不断增加公共服务质量,只有这样才能有力解决就业、医疗、社会保障、安全生产、环境保护等与群众利益最密切的民生问题。成功的医改不失为建设地方服务型政府的切入点。

(二)加快行政管理体制改革是建设地方服务型政府的关键

只有深化行政体制改革,政府职能才能转化,从而更好地履行公共服务职能。党的十七大报告指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。”其基本举措主要有:第一,深化行审批制度改革,重塑政府流程;第二,加快推行电子政务建设,增强政府工作的透明度;第三,精简各类办事机构,促进政府“瘦身”;第四,加强行政执法部门建设,促进政府依法行政;第五,逐步完善覆盖全民的基本公共服务体系,优化公共资源配置。[4]

(三)完善公共财政体系是建设地方服务型政府的基础

“在现代社会,公共财政是公共组织体系运作的血液,是政府有效提供公共服务的经济基础”。[5]要提高政府提供公共服务的能力,必须完善公共财政体系。调整公共支出结构,加大公共服务支出比重。规范转移支付制度,加大财政运行的透明度和社会参与度,才能使其有效发挥公共职能。

(四)加强公务员队伍建设是建设地方服务型政府的支撑

建设地方服务型政府的关键在于提高公务人员的队伍素质。当前应在控制数量、优化结构、提高素质上狠下功夫,通过科学设置机构、定编定岗、竞争上岗和岗位轮换等途经,形成有进有出、能上能下的机制。确保选人用人质量,加强培训和管理,搞好公务员的政治、理论、文化学习和业务培训,树立“群众至上”的服务理念和服务模式,[6]不断提高公务人员的服务态度、服务能力、服务质量和工作效率,培养具有经济头脑、服务意识、法律素养的国家人才,这是建设地方服务型政府的有力支撑。

[1] 中共中央,国务院.关于深化医药卫生体制改革的意见[N].人民日报,2009-03-17.

[2] 胶南市政府.胶南市乡镇卫生院在改革中实现医患共赢[EB/OL].胶南市信息网,2006.

[3] 胡锦涛.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定——中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议上的报告[N].人民日报,2006-10-18.

[4] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2007-10-24.

[5] 孙亮.服务性政府的目标意涵及其实现途径[J].中国行政管理,2007,(8).

[6] 段中冲.不断增强群众至上的服务意识[EB/OL].长宁新闻网,2009-05-19.