完善我国侦查监督机制的几点思考——以侦查监督权力与权利的强化为视角

宋 超

完善我国侦查监督机制的几点思考
——以侦查监督权力与权利的强化为视角

宋 超

在刑事诉讼活动中，侦查环节对于诉讼目标的实现有着举足轻重的作用。一方面，它通过启动刑事追诉程序和收集犯罪证据，为案件提起公诉和进行审判打下必要基础；另一方面，侦查权的不当运用又会直接侵害当事人的合法权益，并妨害整个诉讼任务的完成。基于此，构建完备的和强有力的侦查监督机制实属必要。然而，就我国目前侦查监督制度的运行来看，监督的权威与手段仍然较弱，效果仍然难尽如人意，由此也反映出监督的机制还存在不少有待完善的地方。近年，围绕侦查监督机制的合理构建，理论界和实务部门的很多同志都进行了深入研究，观点林林总总、见仁见智。不过，已有的研究基本上都是从强化检察机关侦查监督权（力）的角度予以阐述的，而如何强化当事人特别是被害人一方的侦查监督权（利）却没有受到应有的关注。笔者认为，尽管检察机关的侦查监督权在我国侦查监督机制中居于核心地位，但当事人对侦查权的监督也不能忽视。因为案件当事人与侦查活动和侦查结果有着切身利害关系，保障其诉讼监督权利的拥有和行使能够对侦查权进行更为有效的制约。基于这种认识，本文从检察机关侦查监督权力和当事人侦查监督权利的强化两个方面对我国侦查监督机制的完善进行了一些思考。

一、对侦查监督和侦查监督权的理解

研究和探讨我国侦查监督机制的完善措施，首先必须对何谓侦查监督和侦查监督权有一个相对正确的理解和把握。

关于侦查监督的含义，我国立法目前没有明确界定，理论界则众说纷纭，莫衷一是。一种观点认为侦查监督就是对侦查机关违法侦查活动的纠正，即将侦查监督范围限定于侦查机关的违法侦查活动。一种观点将侦查监督理解为对侦查权的主要控制形式，认为包括审查批捕、立案监督和侦查活动监督。还有观点主张侦查监督是对整个刑事侦查工作的监督，除了对侦查活动的监督之外，审查批捕与审查起诉也是其重要方面①。笔者认为，对于侦查监督的对象范围，应从广义的角度理解，即侦查监督不仅应包括对违法侦查活动的监督，也应包括对立案活动的监督，还应包括在审查逮捕和审查起诉工作中对于侦查机关认定事实和适用法律的监督。这样理解不仅符合我国侦查监督工作的实际运行情况，也有利于促使监督主体强化监督意识，将侦查机关的整个诉讼行为都纳入监督的视野。

侦查监督权从主体上来讲，有广义和狭义之分。广义的侦查监督权既应包括侦查监督权力，也应包括侦查监督权利，即是指立法机关、专门法律监督机关、执政党、侦查机关内部以及其他机关、单位、社会团体和案件当事人、一般公众对于侦查的监督权。狭义的侦查监督权则仅指专门法律监督机关即检察机关对于侦查的监督权。本文所讲的侦查监督权取其广义说，不过仅就其中检察机关的侦查监督权和当事人的侦查监督权予以了重点阐述。

二、检察机关侦查监督权的完善与强化

在我国，对侦查机关进行监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，也是避免侦查权被滥用、防止司法腐败的迫切需要。目前，检察机关的侦查监督制度还存在力度不够、途径单一、范围有限等制约其监督职能充分发挥的缺陷，需要通过改革予以完善。

（一）增强监督的力度和实效

在刑事诉讼中，检察机关侦查监督力度较弱、权威不够，一个重要的表现就是纠正违法措施的落实效果还不够理想。据有学者对1995年到2005年全国、S省和C市检察机关侦查监督状况的统计分析，在不立案监督上，尽管由于《刑事诉讼法》第八十七条明确规定“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的……应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”，因而对于检察机关通知立案的案件，纠正率一般都在90%左右，但立案后，公安机关往往消极侦查，结果案件最终侦破并由法院判决的比例并不高（S省Z市1998年至2000年立案监督成案后，侦破并由法院判决的仅占20%左右）②，这样立案监督就难以达到实际的效果。对于应当立案而不立案的监督尚且如此，对于不应当立案而立案的监督效果就更不尽如人意了。由于法律在这方面没有具体的规定，因而公安机关对于检察机关提出的撤销案件建议不予采纳的，检察机关也是无可奈何。在违法侦查行为的监督上，就全国来看，纠正率历年来都是在60%至80%浮动，这表明检察机关的侦查违法监督也没有充分发挥其应有的作用。

检察机关侦查监督所存在的上述效力不够、实效不明显的问题引起了众多学者和司法工作者的关注和探讨。一些同志主张学习西方国家的做法，建立“检警一体化”体制，使检察机关能够有效地指挥、控制公安机关的侦查活动。如有的学者提出，为增强监督的效力和效果，应当通过改革，赋予检察机关在法律监督过程中对违法行为的直接处置权，并从实体和程序上作出明确规定，诸如警告、停止履行职务、暂时或永久性剥夺警官资格和处以罚金等③。另一种观点则不赞成实行“检警一体化”体制的改革主张，认为完善纠正违法机制不应追求实体性处分权，因为由检察机关法律监督权在我国宪政体制和国家权力架构中的地位和作用所决定，检察机关对公安机关的侦查监督，只能是一种程序性监督权④。笔者赞同后一种观点。关于刑事诉讼中检察机关与公安机关的地位，我国《宪法》第一百三十五条明确规定了两者“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，这种相互制衡的关系与“检警一体化”下检察机关控制、指挥侦查机关活动的关系是不相容的。法治原则是一国的司法改革必须遵循的首要原则。在我国现行宪法和法律所规定的检警关系没有改变之前，建议赋予检察机关对于违法侦查活动的实体处分权是不合适的。此外，实行“检警一体制”意味着检察机关将深度介入侦查活动，势必会混淆检察与警察的不同功能，使侦查活动缺失监督环节，侦查权会借以更加膨胀，更加难以制约，这反而与强化对侦查的监督这一改革初衷背道而驰⑤。

当然，不突破现行的体制并非意味着在强化侦查监督权方面就无可作为。实际上，检察机关的侦查监督之所以缺乏应有的效果，一个主要的原因就在于法律监督者与被监督者权力义务的不对称。尽管我国刑事诉讼法赋予检察机关依法对包括立案、侦查活动在内的整个刑事诉讼实行法律监督的权力，却没有明确规定侦查机关配合和接受监督的义务，即侦查机关是否接受监督完全靠的就是其自觉性的高低，这样检察机关的监督权威也就大打折扣。所以，在维护我国现行的检警关系的前提下，对侦查监督权的强化关键是通过修改完善法律，对侦查机关配合和接受检察机关监督的责任和义务作出明确规定。而在法律作出修改之前，检察机关和公安机关可以通过联合会签办案规则的形式，明确公安机关在接到检察机关的纠正违法建议书后，应当及时启动纠正违法程序，并在一定期限内将纠正情况书面反馈至检察院。对于不及时纠正违法，情节严重的，检察机关有权建议公安机关更换侦查人员；因侦查行为违法而影响到证据的证明力的，检察机关有权对非法证据予以排除。

（二）完善监督的渠道和方式

对侦查行为进行有针对性和有实效性的监督，首先要畅通获知违法侦查行为的渠道。根据我国《刑事诉讼法》第六十六条、第七十六条、第一百三十七条和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行侦查监督的法定途径主要有以下几种：一是在审查批准逮捕工作中发现并监督侦查活动中的违法情况；二是在审查起诉中对侦查活动是否合法进行审查，并对违法情况提出纠正意见；三是通过派员参加公安机关对重大案件的讨论，发现并纠正违法侦查活动；四是监所检察部门发现侦查活动中违反法律规定的羁押和违反办案期限规定的，依法予以监督纠正。这些已有的监督途径对于及时充分地发现、了解侦查活动存在的违法行为是远远不够的。在实践中，通过审查逮捕进行侦查监督基本上是依赖卷宗，实行书面审查，而要求公安机关在自己制作、装订和移送的卷宗中全面呈现其违法侦查行为的情况是不存在合理期待性的。对于审查起诉，尽管法律规定应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见，因而并不限于书面审查，但是审查起诉过程中的侦查监督，一方面是典型的事后监督，并不能及时有效地保障当事人的合法权益，另一方面，这种监督的范围也只限于公安机关移送起诉的案件，其他案件难以纳入侦查监督的视野。检察机关派员参加公安机关对重大案件的讨论虽然可以及时发现违法侦查活动，实现对侦查活动的动态监督，但是目前我国刑事诉讼法和相关司法解释还没有对提前介入侦查的时机等程序问题作出明确规定，因而大大影响了其实际作用的发挥；况且提前介入制度的侧重点在于引导侦查取证和控制犯罪，并不在于发现并纠正侦查机关的违法侦查行为，这也使得检察机关在提前介入侦查后配合多、监督少。监所部门对于违法侦查行为的监督同样存在事后监督的局限性。

为弥补现有侦查监督主要依赖卷宗和实行事后监督的不足，完善监督的途径，笔者认为可以采取以下举措：一是建立当事人及其利害关系方对违法立案、不立案和违法侦查行为的申诉机制。规定当事人及其利害关系方就上述违法侦查活动向检察机关提出申诉的，检察机关必须受理，经调查属实的，应当监督公安机关予以纠正。这样就大大拓宽了检察机关对违法侦查活动的知情渠道，也大大拓宽了检察院实行侦查监督的案件范围。二是改革审查逮捕工作，改变单纯的书面审查方式，赋予其一定程度的诉讼特性。为避免依赖书面审查无法全面客观地掌握违法侦查活动的情况，应明确规定审查移送逮捕的案件，必须提审犯罪嫌疑人，听取被害人和被害人委托的人、犯罪嫌疑人委托的人的意见。三是对提前介入侦查的案件范围、介入时机、介入后的工作事项等作出明确规定，充分发挥其引导侦查、监督侦查的作用。

（三）合理确定和延伸监督的范围

关于侦查监督的范围，目前还有以下几个问题值得进一步探讨：

第一，对于检察机关直接受理侦查的案件如何进行监督的问题。对于职务犯罪的侦查活动如何进行监督，无论是现行的刑事诉讼法还是《人民检察院刑事诉讼规则》都没有给予规定。实践中，检察机关是在内部将侦查监督部门、审查起诉部门和职务犯罪侦查部门分设，实行的是内部自行监督的模式。对此，近年，学界和司法实务界多有非议，认为检察机关在办理职务犯罪案件中自侦自捕，权力过于集中，缺乏外部制约。在研究中，一些学者和实务专家提出了几种改革建议，如：检察机关不再行使职务犯罪侦查权，继续行使职务犯罪审查逮捕权；将职务犯罪审查逮捕权移交法院行使；对职务犯罪案件审查逮捕改由上一级检察院行使等⑥。笔者认为，为了避免检察机关办理职务犯罪案件自侦自捕所可能带来的弊端，确实有必要适当予以分权。但如果检察机关不再行使职务犯罪侦查权，就要考虑是否要在中国设立诸如廉政公署这种专门负责办理职务犯罪案件的机构，这种事关国家机构设置、事关国家司法机制的方案可以探讨，却无法解决眼下的问题。将审查逮捕权交由法院行使而导致的自捕自判，更难保证程序公正的实现。而将审查逮捕权交由上级检察院行使，虽然在运行中也存在一些困难，但有助于对职务犯罪侦查活动的更好监督，同时也较为务实。2009年9月起，在全国分步骤试行职务犯罪案件审查逮捕上提一级改革的实践也证明了这一举措的可行性。

第二，对于行政执法机关不移交刑事案件的监督问题。行政执法机关应当移交刑事案件而不移交的，由于直接影响到刑事诉讼程序的启动，直接导致应当立案的刑事案件无法立案，因而应纳入侦查监督的范围。对此，有关法律或司法解释应当明确规定，对于行政执法部门违法不移交刑事案件的，检察机关有权要求其说明不移交刑事案件的理由，检察机关认为不移交刑事案件的理由不能成立的，应当通知其移交公安机关立案。行政执法部门收到检察机关“移交公安机关立案通知书”后应当将案件移交公安机关。

第三，对于刑事诉讼法没有明确规定但《人民检察院刑事诉讼规则》将其纳入检察机关监督范围的事项如何掌握的问题。关于侦查监督的具体范围和内容，刑事诉讼法现有的规定还不够明确和全面，如：在立案监督上，只规定了对应当立案而不立案的监督，对不应当立案而立案的或者立案后无正当理由撤销案件的情形却没有规定；关于强制措施和强制性侦查措施，仅仅对逮捕的监督作出明确规定，而逮捕之外的拘留、监视居住、取保候审等强制措施和搜查、扣押等强制性侦查措施在法条上并没有明确体现。为进一步细化检察机关的诉讼监督工作，《人民检察院刑事诉讼规则》专设了“刑事诉讼法律监督”一章，并分两节对立案监督和侦查监督进行了具体规定，其中就将不应当立案而立案侦查、侦查过程中不应当撤案而撤案的情况以及公安机关或公安人员在侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中有违法情形的情况都纳入了检察机关诉讼监督的范围。对于上述规定应当如何把握，笔者认为在刑事诉讼法没有修改完善之前，《人民检察院刑事诉讼规则》的规定显然应当成为检察机关在行使侦查监督权时的依据。但是侦查监督工作毕竟还涉及侦查机关的配合义务，因而仅仅由《人民检察院刑事诉讼规则》予以规定，法律位阶较低，还是应当在修改基本法律时做出相应规定。

三、当事人侦查监督权的强化与保障

在我国法律所建构的侦查监督机制中，侦查活动几乎完全依靠检察机关进行监督⑦。作为专门的法律监督机关，由检察机关来履行主要的侦查监督职能本无可厚非。但由于我国检察机关在刑事诉讼中具有双重身份，其在履行控诉职能时和公安机关具有利益上的趋同性，再加上检察机关业务考核指标也容易导致侦查监督的异化，其能否客观公正地对侦查活动予以监督就值得怀疑。而当事人则不同，由于侦查机关的作为或不作为直接关系到其切身利益，强化和保障其监督权的行使可以对侦查权形成有效制约，从而对检察机关的监督起到有效的推动和补充作用。从现有法律的相关规定来看，应当从以下几个方面来强化当事人的侦查监督权：

第一，加强当事人在侦查阶段获得律师帮助的权利。对于犯罪嫌疑人在侦查阶段获得律师帮助的权利，《刑事诉讼法》第九十六条规定：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询，代理申诉控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。”由于案件进入诉讼程序后，犯罪嫌疑人的人身自由往往会受到不同程度的限制，其行使监督权利进行自我救济的能力相应也会减弱，上述规定就在一定程度上克服了其监督不能的问题。但是，对这一规定稍加分析不难发现，立法在侦查阶段赋予犯罪嫌疑人获得律师帮助的权利内容非常有限，以至于律师在这一阶段能够参与诉讼的程度非常低，难以帮助犯罪嫌疑人充分行使对于侦查活动的监督权。对于被害人，刑事诉讼法规定，公诉案件自检察机关起诉时起，被害人可以委托诉讼代理人。这就意味着，被害人在侦查程序中尚无权得到律师的帮助。笔者认为，在侦查程序中，同样存在侦查机关应当作为而不作为等侵犯被害人权益的情况，而被害人又很难在后续程序中得到救济。因此，侦查阶段同样应当加强对被害人权利的保护，其表现之一就是应当赋予其获得律师帮助的权利。综上，为了强化权利对权力的制约，充分发挥当事人对侦查活动的监督作用，应当增加犯罪嫌疑人在侦查阶段可以获得律师帮助的权利内容，同时还应将被害人可以为委托诉讼代理人的时间提前至侦查阶段。

第二，赋予犯罪嫌疑人对不应当立案而立案的申诉权。应当立案而不立案会产生放纵犯罪的后果，而不应当立案却立案则存在侵犯人权的风险。惩罚犯罪与保障人权是刑事诉讼的两大目标，二者同样重要，不可偏废。然而，就目前的立法来看，尽管《人民检察院刑事诉讼规则》注意到刑事诉讼法仅仅对应当立案而不立案的法律监督作了明确规定而忽略了对不应当立案而立案的监督规定，因而在其第三百七十八条明确“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”，但其可操作性还是不强，体现的监督力度仍然不够。这种监督的乏力一个重要的表现就是没有规定犯罪嫌疑人对不应当立案而立案的申诉权。当前，公安机关立案不实较为普遍，而能够进入检察机关视野的往往只是其中一部分。大量的立案不实的案件还是应当靠当事人的申诉。因而，应当借鉴刑事诉讼法对于应当立案而不立案的规定，规定犯罪嫌疑人认为不应当立案侦查的案件而立案侦查的，有权向人民检察院提出申诉，人民检察院应当受理并要求公安机关说明立案理由。人民检察院认为立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件。

第三，赋予犯罪嫌疑人在审查逮捕、审查起诉中的主动申辩权。在刑事诉讼中，审查逮捕作为最严厉的强制措施，直接关系到犯罪嫌疑人的人身自由，审查起诉作为一个重要的诉讼环节则事关是对犯罪嫌疑人提起公诉还是存疑不诉抑或绝对不诉。然而无论是在审查逮捕中，还是审查起诉中，立法都没有赋予犯罪嫌疑人主动申辩的权利。对于审查逮捕，我国实行的仍然是书面审查方式，刑事诉讼法规定的审查逮捕程序，既没有明确犯罪嫌疑人的申辩权，也没有规定检察机关应当听取犯罪嫌疑人辩解和其委托律师的意见，因而检察机关只需审查公安机关提请逮捕的文书和有关卷宗材料，就可做出捕与不捕的决定。对于审查起诉，虽然刑事诉讼法规定人民检察院应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见，但并没有赋予犯罪嫌疑人主动要求申辩的权利，于是他只能被动等待检察机关的讯问。犯罪嫌疑人在审查逮捕和审查起诉中主动申辩权的缺失，非常不利于其对自己合法权益的有效救济，也使得其无法充分行使自己对侦查机关和侦查人员违法侦查行为的监督权。为强化侦查阶段犯罪嫌疑人的权利保护，实现以权利制约权力，对检察机关的侦查监督起到有效的补充作用，应当在立法中明确犯罪嫌疑人在审查逮捕和审查起诉中的主动申辩权。

注释：

①左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期，第146页。

②左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期，第147—149页。

③张智辉、谢鹏程主编：《中国检察》（第3卷），中国检察出版社2003年版，第442—443页。

④万春：《侦查监督制度改革若干问题》，载《河南社会科学》2010年第2期，第16—17页。

⑤石少侠：《论司法改革中的检察权》，载《吉林大学社会科学学报》2004年第5期，第76页。

⑥万春：《侦查监督制度改革若干问题》，载《河南社会科学》2010年第2期，第19页。

⑦刘志远、赵景川：《侦查监督制度的功能定位与重构》，载《法学杂志》2008年第6期，第101页。

责任编辑韩成军

2010-09-01

2010年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“检察权配置问题研究”（GJ2010B05）和2010年河南省软科学研究计划“检察权基本理论研究”（102400420012）课题的阶段性成果之一。

宋超（1966— ），男，河南周口人，河南省郑州市人民检察院副检察长。