关于立案监督的几点思考——在《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》发布之际

黄永维

关于立案监督的几点思考
——在《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》发布之际

黄永维

自1996年《刑事诉讼法》规定了人民检察院享有对公安机关刑事立案的监督权后，对该制度的争论就一直未曾停止，其在实际运行中也暴露出了很多问题。日前，最高人民检察院、公安部联合发布了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称“《规定》”），明确了公安机关、检察机关的权力和权利，直击立案监督的症结，夯实立案监督的内在基础，“有措施、有程度、有效力，还有制裁”①。笔者借此时机，从立案监督制度的必要性、重要性及目的着眼，沿着《规定》主要内容的脉络，结合实践中显露的主要问题，力求对立案监督制度作一个较为深入的考量，并就如何借《规定》发布之机实现立案监督的真正效用提出几点不甚成熟的建议。

一、必不可少的立案监督

（一）监督

监督，即对现场或者某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标②。实际上，世界上所有抽象的事物，其最理想的运作状态是“各司其职、各尽其能”，就像一个全自动的高科技生产线一样，每个机器于每个环节在特定的时间完成特定操作会达到最为有效和最为高质的结果。然而，如同即使再经久耐磨的机器都会发生故障而需要工人的“监督”一样，作为社会活动主要“零部件”的人类，其自身本就是有着千差万别又能自主思考的高级有机生物体，社会生活的各个环节也就更加需要外力的监督。司法活动当然也不例外。经过历史的反复证明，权力制约理论被公认为是治理国家的一条规律，已被现代社会各国所接受。根据权力制约理论，任何国家权力都存在“善”和“恶”的两重性，即国家权力正当行使则有利于保护公民权利，促进社会全面协调发展，否则国家权力就会侵犯公民权利，阻碍和破坏社会发展。而要防止和遏制国家权力的“恶”性，就必须对国家权力进行有效的制约。对国家权力进行制约，可以采取两种方式：一是权力制约权力，即以一种国家权力的“善”性来制约另一种国家权力的“恶”性；二是权利监督制约权力，即以社会团体或组织的力量或公民个人的权利来监督制约国家权力。这就是权力制约理论的全部内容③。可见，司法行为一方面应接受社会团体、组织和公民个人的权利监督制约，另一方面必须有另外一种具有国家权力属性的司法行为对其进行监督。我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为我国的法律监督机关是宪法赋予的神圣职责，主要分为立案监督、侦查监督和审判监督。

（二）立案监督

立案是案件进入刑事诉讼的第一个环节，它直接关系到刑事诉讼能否顺利地进行。因此，作为刑事诉讼源头性监督的刑事立案监督，其监督的作用、地位在整个刑事诉讼活动全过程的法律监督中，显得十分重要④。然而在实践中，立案监督并未真正担负起其应有的作用，基本处于虚置的状态，至多算是“心有余而力不足”的尴尬处境。立案监督这种“软弱无力”的状态主要表现在：其一，一些地方的公安机关在应对刑事案件高发的强大压力时，为避免影响当地综合治理的考核，采取“不破不立”、“先破后立”，甚至“立而不侦”、“侦而不结”的方式，案件侦结率、移送起诉率、有罪判决案件的重刑率较低。其二，法律仅规定了“当立不立”的监督情形，但对于“不当立而立”的情形法律没有明确规定。人民群众对有些地方公安机关动用刑事手段插手民事、经济纠纷，违法立案反映强烈，要求检察机关加强对公安机关不应当立案而立案的监督⑤。其三，检察机关对于公安机关刑事立案活动的知情渠道不畅，影响立案监督工作的顺利开展。其四，法律并没有立案期限的规定，导致检察机关的立案监督往往被公安机关以正在审查决定是否立案为由予以规避。所有这些问题必须面对和解决，立案监督必须完善和加强。

（三）立案监督的目的

立案监督的目的，也可以说是立案监督的价值、意义、追求等等。从表象上来说，立案监督是权力制约的需要，防止立案权力的不作为和乱作为；从根本上来看，立案监督是维护公平正义、维护正常的社会秩序、实现和谐稳定的要求。需要强调的是，从宏观的角度看，立案监督是对“该立不立”和“不该立而立”两种情形的制约管理，对此两种情形的监督实际上就是为了追求“准确打击犯罪”和“切实保障人权”二者的实现。“该立不立”就会放纵罪犯，必然有损被害人的利益；“不该立而立”显然不能准确打击犯罪，必将侵犯无辜人的利益，也浪费了司法资源。准确打击犯罪是刑事诉讼活动的当然目的，也是立案监督的必然追求，而切实保障人权更加不能被轻视甚至忽视。“我国历史上是一个集权、专制的社会，公民个人的权利向来被漠视。社会主义新中国的成立，为公民个人权利的重视和保障提供了政治基础。可以说，法律监督权的确立实际上是为了保障人权而生”⑥。保障人权是现代法治社会的标志，也是必须恪守的准则。法律从某种意义上来说不是治民，而是约束执法者。法律监督的要义也不在于监督民众是否守法，而是监督执法者是否依法，其最终目的也就是在于保障人权，避免权力侵犯合法权益。

二、立案监督需刚柔并济

“检察机关的检察监督可能是一把双刃剑，必须谨慎而适当地运用”⑦，立案监督当然也不例外。既不能有名无实，在形式上走走过场，做个摆设；也不能越俎代庖，使监督权成了决定权，偏离了监督的初衷。此情形与希腊神话中“海妖与涡流”的寓言故事有些相像。该寓言故事大意是说：墨西拿海峡是一个极其凶险的地方。海峡北侧的山洞里住着一个名叫斯库拉（Scylla）的海妖，她长着六个头，专以人为食。海峡的南侧是卡律布狄斯山岩，山岩上有一个巨大的山洞，洞口与海平面相齐，涨潮的时候，大量的海水灌进洞里，形成一个巨大的涡流，名叫卡律布狄斯涡流（Charybdis）。船只经过墨西拿海峡时，极容易被涡流卷进山洞里，所以航行时要尽可能远离那个山洞，但这可能导致另一个危险：船只靠近北侧，斯库拉就可能伸出六个头，将船上的水手们一齐叼走。立案监督需要防止陷入这种两难的境地，必须寻找到那条安全的道路通过“墨西拿海峡”。为此，立案监督应做到刚柔并济。就是说，既要把立案监督落到实处，保证立案监督具有切实的效力；又要注意立案监督的方式方法，防止立案监督权力膨胀，损害公安机关的应有职能。《规定》较好地体现出了刚柔并济的特点，当然，其主要针对当前立案监督权过于软弱的问题，更多的措施是促使立案监督权刚硬起来。

（一）确保立案监督“刚”的措施

1996年《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这是法律上对人民检察院刑事立案监督权的直接规定，比较原则，可操作性不强。《人民检察院刑事诉讼规则》第十章“刑事诉讼法律监督”中用一节的篇幅共计9个条文对立案监督作了细化，“两高三部一委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》也作出了细化规定，但也都有些“虎头蛇尾”，难以成为使立案监督“刚硬”的有力支撑。立法上的缺陷，导致了开展立案监督工作的先天不足。因此，要真正发挥立案监督的效用，必须首先完善立案监督的法律规定，建立确保监督有力的机制。《规定》的出台发出了足够强烈且积极的信号。

1.畅通立案监督的渠道

只有立案监督的渠道保持畅通，错误立案的问题才可能被发现，这是实现立案监督作用的前提。检察机关立案监督的渠道总体来说有两个：一是检察机关通过审查公安机关的案件自己发现，可以称为“内部渠道”；二是群众、被害人举报，行政司法机关部门提供等，可以称为“外部渠道”。

关于“内部渠道”，保证检察机关的知情权是保障刑事立案监督及时、有效的前提和关键。缺乏知情权，检察机关无从及时、全面、准确地了解侦查机关的刑事立案情况，只能通过审查批准、审查起诉、当事人控告申诉、有关部门移送等渠道发现问题，这就存在相当大的偶然性和滞后性。“赋予检察机关对刑事立案情况的知情权，使刑事立案监督工作从事后监督走向同步监督，从被动监督走向主动监督，从个案监督走向常规监督，从源头上确保刑事立案侦查权的正确启动，有利于确保刑事立案监督案件的质量”⑧。《规定》第三条明确规定：公安机关与检察机关应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。有条件的地方，应当建立刑事案件信息共享平台。这有助于双方及时沟通情况，增加信息透明度，特别是有利于提高检察机关及时发现和准确纠正违法的监督水平。

关于“外部渠道”，现在人民群众对检察机关立案监督的职能不够清楚，不知道“公安不立案，去找检察院”⑨。《规定》第四条规定：被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关，认为公安机关对其控告或者移送的案件应当立案侦查而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查。检察机关应借《规定》出台之机，进一步加强宣传工作，使人民群众进一步了解检察机关立案监督的职能，不断拓宽立案监督的外部渠道。

2.强化立案监督的手段

有了渠道来源，下一步就需要付诸行动，而行动需要有力的措施保障。第一，赋予检察机关一定的调查、侦查权力。对于公安机关办理的案件，如果检察机关无权进行调查、侦查，就只能被公安机关提供的材料和给予的答复牵着鼻子走，其对于案件情况的不了解导致话语权的丧失，从而立案监督也就成了空中楼阁。实践中，检察机关在采取调查、侦查时，又往往会因“出师无名”而忐忑。《规定》第八条明确规定了检察机关的调查核实权：“人民检察院开展调查核实，可以询问办案人员和有关当事人，查阅、复印公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料，公安机关应当配合。”这样，检察机关的立案监督实现“知己知彼”至少可以期待。第二，给予期限限制才能有效监督。如果没有一定的期限限制，检察机关的立案监督文书送达公安机关后，公安机关采取置之不理、不予配合的态度，那立案监督也将抑郁不已。对立案监督的每步都设立一定的期限作为硬标准，对于切实保证立案监督的运作和效果的实现无疑具有十分重要的意义。《规定》的第七条、第九条、第十条、第十一条有关于期限的具体规定。

3.保证立案监督的救济

在立案监督未能取得预先效果时，确立具体的救济手段和程序作为保障是十分必要的。例如，对于应当立案而不立案案件，在检察机关启动立案监督程序，公安机关最终作出了立案的决定，公安机关对此类案件因客观、主观等原因，往往存在懈怠侦查的情形，案件进展缓慢，难以取得突破，破案率相对较低，这给检察机关和相关当事人也造成了很大的牵制，大大影响了立案机关积极效果的实现。对于这种情形，应当赋予检察机关采取救济手段的权力，如《规定》第十一条规定：公安机关对人民检察院监督立案的案件应当及时侦查。犯罪嫌疑人在逃的，应当加大追捕力度；符合逮捕条件的，应当及时提请人民检察院批准逮捕；侦查终结需要追究刑事责任的，应当及时移送人民检察院审查起诉。监督立案后三个月未侦查终结的，人民检察院可以发出《立案监督案件催办函》，公安机关应当及时向人民检察院反馈侦查进展情况。这是立案监督权不可或缺的组成部分。此外，《规定》第十二条规定了检察机关对于发现涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为的处理，这也是立案监督重要的救济措施之一。

4.丰富立案监督的内容

对于立案监督的内容，人们从不同的角度有不同的理解。主要有五种观点：一是依照法律规定仅限于“当立不立”；二是包括“当立不立”和“不当立而立”两个方面；三是除了“当立不立”和“不当立而立”两个方面外，还包括监督公安机关的立案管辖权；四是指对公安机关整个立案活动的监督；五是指除公安机关的立案活动外，还有检察机关自侦案件和人民法院直接受理案件的立案监督⑩。笔者认为，立案监督从宏观的方面来说，无非就是“当立不立”和“不当立而立”两个方面。（对于检察机关自侦案件和人民法院直接受理案件的立案监督将在下文予以分析。）我国现行刑诉法仅规定了“当立不立”的情形，对于“不当立而立”则没有明确规定。据司法实践反映，公安机关存在一定的为了片面追求立案数量、结案率而违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，严重危害正常的司法行为。同时，检察机关的立案监督仅对“当立不立”进行监督，而不对“不当立而立”进行监督，从逻辑上和道理上也讲不通。因此，十分有必要将“不当立而立”的情形也纳入立案监督的范围。《规定》第六条对此作出了相应规定。

（二）体现立案监督“柔”的方面

既然检察机关立案监督在发现公安机关“当立不立”或“不当立而立”时，如果直接替公安机关决定立案或者不立案，就违背了权力制约的刑事诉讼基本理论，也背离了立案监督积极的初衷，那么，检察机关在立案监督发现问题时如何与公安机关交涉，既能维护二者“相互配合”的基本关系，又能实现权力制约的效力，最终达到准确公正立案的效果，就显得十分重要。笔者认为，“太极”式的以柔克刚更为适当。

第一，检察机关在立案监督发现问题时，应首先听取公安机关立案或者不立案的理由。公安机关作为案件直接的侦查机关，对于案件情况、相关因素的了解应当更为全面，其立案或者不立案的理由可能会有检察机关因为未直接参与侦查而无法考量到的情节。当然，公安机关也应全面、客观地说明其立案或者不立案的理由。第二，检察机关经调查核实，认为公安机关立案或者不立案的理由不能成立的，应当在制作相应撤销案件书或立案书等文书时，充分向公安机关说明不立案或者立案的理由，而不宜简单以通知、通告等类似命令式的函件要求公安机关撤销案件或者立案。第三，公安机关对于检察机关不立案或者立案的决定不服的，有权向检察机关申请复议，并充分说明自己的理由。检察机关应当重新进行审查，并在一定的期限内作出是否变更的决定，及时通知公安机关。第四，公安机关对检察机关仍然维持不立案或者立案的决定不服的，有权向上一级检察机关提请复核。检察机关应在一定的期限内作出是否变更的决定。对于上一级检察机关的决定，下级检察机关以及提请复核的公安机关应当执行。《规定》对于以上四点已经作出了回应。

三、《规定》发布后对立案监督工作的几点建议

徒法不足以自行。《规定》在立案监督的诸多方面取得了较大的突破，对于规范立案监督工作将产生重大的积极影响。但只有在实践中得到准确贯彻适用，才是其真正起效的关键。此外，《规定》仍有些许未尽完善之处，有待进一步明确。

（一）检察机关的自身定位

1.要敢于正确行使立案监督权

面对目前立案监督领域存在的众多问题，《规定》的出台使得检察机关的立案监督权得到了真正的内在充实，当前正是检察机关在立案监督工作上加大力度、实现突破、取得成绩的大好时机。检察机关必须敢于探索立案监督的路径、敢于行使立案监督的权力、敢于追求立案监督的实效，而不是有所保留、有所妥协、有所畏惧。应该说，检察机关切实作好立案监督工作责无旁贷。

2.要防止滥用立案监督权

同时，检察机关必须防止立案监督权的滥用。监督权是权力制约的需要，不能用监督权过分地干预甚至替代公安机关的立案侦查权。尤其需要指出的是，《规定》赋予了检察机关一定的调查核实权，这是为了准确、有效行使立案监督权的需要，应注意调查核实的方式力度。即检察机关在调查核实时，应有意识地尽量不要干扰公安机关的正常立案侦查活动，不能出现检、公两家斗法而“渔翁”得利的结果。同时，检察机关享有对贪污渎职类案件的侦查权，《规定》也赋予了侦查机关对于发现的“涉嫌职务犯罪”的立案侦查权，检察机关在行使立案监督权时，切不可因与公安机关工作人员的观点不一，出现有意针对公安机关侦查人员的打击行为。

3.要处理好与公安机关之间的关系

必须强调检察机关与公安机关“相互配合”的重要性。从审判监督的角度审视，法院、检察院两家在审判监督中的配合机制并不顺畅。在许多人民法院提起的再审案件中，检察机关不派员参加庭审的情况并不少见；而对于人民检察院提起抗诉的再审案件，人民法院发回重审或指令下级法院再审的“上抗下审”的现象也为数不少，影响了审判监督工作的顺利开展。因此，作为立案监督关系两端的检察机关与公安机关必须处理好相互之间的关系。需要指出的是，检察机关享有对公安机关立案监督权，那么对于检察机关的监督权是否还有必要再进行监督呢？即是否需要立案监督权的监督？笔者认为，立案监督本身已经形成了一个权力的制约，检察机关对公安机关的监督本身必然要受到公安机关的牵制，对于立案监督权再设立监督已无必要。对于公安机关仍然不服检察机关最终决定意见的，应支持公安机关通过向人大常委会反映，或利用政法委协调的方式解决两家之间的意见冲突，但公安机关必须首先服从检察机关的决定。这样既能够保证立案监督的效果，也有利于节约司法资源。

（二）检察院自侦案件与法院直接受理案件的立案监督

根据刑事诉讼法的相关规定，检察机关享有对贪污渎职类等案件的立案侦查权，人民法院享有“公诉转自诉”类案件的立案侦查权。而《规定》仅是作了针对检察机关对于公安机关进行立案监督的规定，相关法律也未对检察院自侦案件与法院直接受理案件的立案监督作出规定。对此，笔者认为：

其一，关于检察机关自侦案件的立案监督问题。检察机关自侦案件应当接受立案监督是毫无疑问的，并不需要法律的明文规定。问题的关键是由谁来监督，公安机关来监督在逻辑上、操作上均不可行，检察机关自身对自身进行监督又有违基本的诉讼制约理论，由人民法院对检察机关自侦案件进行立案监督似乎已是“不得不”的选择。而反观世界各国，法院均承担着重要的立案侦查监督职责。在英美法系国家，法官行使司法审查权，可以为法官对警察行使的各项侦查权进行有效制约提供条件；在大陆法系国家，检察官行使指挥侦查权，可以在一定程度上为制约警察行使侦查权提供条件和保障，而法官行使的司法审查权，又可以为制约检察官行使指挥侦查权提供条件和保障（11）。可见，由人民法院行使对检察机关自侦案件的立案监督权不仅有理论上的支撑，也具有实践操作上的可行性经验。

其二，关于人民法院直接受理案件的立案监督问题。应当明确，人民法院的刑事立案和公安机关、检察机关的刑事立案是不同的，人民法院的刑事立案是基于审判行为，而公安机关和检察机关的刑事立案则是基于侦查行为。人民法院直接受理案件该行为本身实际上就是对于公安机关、检察机关的立案监督行为，因为那些本应是由公安机关、检察机关立案的案件，因其不立案受理，而转为由当事人自诉的案件直接向人民法院提出。人民法院直接受理的案件应在诉讼程序中接受人民检察院的监督。

（三）立案监督的标准

我国刑法将“数额较大”、“情节严重”、“严重后果”等作为许多犯罪的必要构成条件，但究竟达到什么样的数额和程度才需要追究刑事责任，尚无统一标准。各地因为经济社会发展状态不平衡，立案标准之间差别较大，还有一些立案标准随着经济社会的发展也已经与实践办案中掌握的标准有所出入。而对于社会转型期间新出现的一些行为是否应纳入刑法调整的范围，刑法表现出相当的滞后性，导致各地的做法也不尽相同，存有争议。对于介于罪与非罪之间的行为，如正当防卫与防卫过当、意外事件的判断等等，实践中的情形也千差万别，难以掌握一致的标准。因此，就如同对审判监督确立的“确有错误”标准进行判断十分困难一样，立案监督的标准也存在难以确切掌握的困境，这无疑将成为立案监督中的一大难点。对此，有关机关应进一步细化各类刑事案件的具体标准，出台更多的指导性案件，避免因为立案标准宽严高低的不同而给立案监督工作带来不必要的纠纷和阻碍。

（四）“不当立而立”案件的监督须慎重

“不当立而立”案件，也即检察机关通过立案监督认为不应当作为刑事案件立案而公安机关已经予以立案的案件。对于此类案件的监督，笔者认为应当特别慎重。此类案件涉及对罪与非罪的预先判断，而这个预先判断具有推断性和不完全性。检察机关认为公安机关不应当立案的案件，在侦查上尚未深入或者完成是可以肯定的，那么检察机关作出的判断结论就几乎能够断定是不够完整的，检察机关的判断往往仅是对嫌疑人不构成犯罪的一种推测。同时，检察机关对于刑事案件的侦破水平和经验显然并不会高于公安机关。此为其一。

其二，检察机关若认为公安机关的立案是不正确的，可以提出检察建议，最终在诉讼程序中予以解决。检察机关在审查起诉阶段可以作出不起诉的决定，人民法院在审判阶段可以作出无罪的判决，二者均可以成为“不当立而立”案件的后续保障。当然，迟来的正义是非正义，及时纠正公安机关的错误是必要的。但检察机关在决定对此类案件启动立案监督时，必须慎之又慎。笔者认为，对于“不当立而立”案件的立案监督应定位为特殊的救济程序，即仅对有确实证据能够证实的、明显的公安机关存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，才能进行立案监督。否则，一般不宜启动对“不当立而立”案件的立案监督程序。

注释：

①《两部门联手破解立案监督难 或将纠正立案权滥用》，载《法制日报》2010年8月24日。

②引自百度百科。

③邓思清：《论审判监督的理论基础》，载《法律科学》2003年第3期。

④王志刚：《论立案监督程序的正当化构建》，载《行政与法》2009年第9期。

⑤《“刑事立案监督规定”的理解与适用》，载《检察日报》2010年9月3日。

⑥周洪波、单民：《关于刑事立案监督的几个问题》，载《人民检察》2004年第4期。

⑦龙宗智：《实施检察监督的基本原则和有效监督的技术支持》，载《人大研究》2004年第4期。

⑧元明、胡耀先、陶建旺：《检察工作研究：完善刑事立案监督工作机制的构想》，载《检察日报》2009年6月19日。

⑨王志刚：《论立案监督程序的正当化构建》，载《行政与法》2009年第9期。

⑩甄贞主编：《刑事诉讼法学研究综述》，法律出版社2002年版，第284页。

（11）邓思清主编：《侦查程序诉讼化研究》，中国人民公安大学出版社2010年版，第20页。

2010-09-01

黄永维（1963— ），男，河北邯郸人，最高人民法院审判监督庭副庭长。