县域治理研究述评

王国红，瞿 磊

（1.广西钦州学院，广西 钦州 535033；2.中共广西自治区委党校，广西 南宁 530021）

县域治理研究述评

王国红1，瞿 磊2

（1.广西钦州学院，广西 钦州 535033；2.中共广西自治区委党校，广西 南宁 530021）

县域治理研究是治理理论在县级地方政府层面的运用，它试图在综合现有地方治理和县政研究成果的基础上，从改革县域治理结构，建立县级公共财政体系，培育县域公民社会，建立协同治理模式等方面，为提高县域治理能力，实现县域善治提供新的研究范式。

县域治理；政府创新；公共财政；协同治理

近年来，随着各种错综复杂的矛盾以群体性事件的形式在一些县域频繁发生，县政作为连接上层与基层、中央与地方、城市与乡村的“接点”，成为了政治体系中“政治应力”最脆弱的部位。［1］县域治理的困境引起了广泛关注，有关县政改革的论述也愈来愈多。然而，学界对县域治理的内涵并没有统一认识，县域治理的概念也没有明确界定。鉴于此，对县域治理研究进行评述，需要先围绕县政研究和地方治理研究两个主题展开，然后再分析其新的研究方向和框架。

一、关于县政研究

任何有价值的学术研究都与一个时代所关注的问题息息相关，县政研究也不例外。从现有的研究成果来看，可以把改革开放以来我国县政研究划分为两个阶段。［2］

第一个阶段，从1978年十一届三中全会到20世纪90年代中期。这一阶段县政研究的重点与我国行政体制改革的思路一致，主要关注通过县级政府机构改革，提高行政效率，并从建立和完善社会市场经济体制的角度，结合县政在政治系统中的特殊地位，研究县级政府的职能转变。相关的研究成果主要有:刘德厚主编的《当代中国县政发展》（武汉大学出版社，1988），刘文军等的《县级行政学》（中国劳动出版社，1991），李修义的《中国县级综合改革的历程与实践》（经济管理出版社，1992），吕日周等的《中国县级综合改革战略》（当代中国出版社，1992），陆学艺主编的《县级综合改革与经济社会的协调发展》（中国社会科学出版社，1993），刘仁甫和陈嘉陵主编的《县级机构改革的理论与实践》（湖北人民出版社，1993）、吴志远和姜凌主编的《新时期县级党政领导班子的素质与效能研究》（西南财经大学出版社，1995）、叶维钧和潘小娟主编的《中国县级政府机构改革》（社会科学文献出版社，1996）、王国益的《县级党政领导班子建设简论》（浙江人民出版社，1996）等。

第二阶段，自20世纪90年代中期以来直到现在。这一阶段随着社会主义市场经济体制的建立，县级政府面临的经济、政治、社会、文化等背景发生了较大的变化，统筹城乡发展，实现全面小康，建设社会主义新农村，成为县政研究的战略和政策背景，县政改革成为了县政研究的焦点。研究者们围绕当代中国县政存在的弊端、改革的途径与方案等问题展开了多学科、多角度的研究。主要成果有齐戎等的《体制转换时期县级领导方式研究》（当代世界出版社，1999），赵奇和刘太刚主编的《中国县级行政组织立法研究》（中国人民公安大学出版社，2001），杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力构建：以县为微观分析单位》（河南人民出版社，2002），杨毓培和陈代昌的《县级领导与管理》（中共中央党校出版社，2002），袁达毅的《县级人大代表选举研究》（中国社会出版社，2003），周庆智的《中国县级行政结构及其运行：对W县的社会学考察》（贵州人民出版社，2004），任先德的《县级财政管理》（经济科学出版社，2004），王圣诵的《县级政府管理模式创新探讨》（人民出版社，2006），王敏的《县级财政收支分析》（武汉大学出版社，2007），暴景升的《当代中国县政改革》（天津人民出版社，2007），樊红敏的《县域政治：权力实践与日常秩序：河南省南河市的体验观察与阐释》（中国社会科学出版社，2008）等一批专著和论文。归结起来，当前县政改革研究主要存在以下几条进路：

1.运用政治系统分析方法，建立以县政为单位的中观分析框架

杨雪冬在《论县：对一个中观分析单位的分析》一文中，运用政治系统分析的方法，建立了一个分析县政的中观分析框架。从政治体制整体来看，县并不属于微观制度，因为它不是整个体制的最低端，更不属于宏观制度，因为其影响不是跨区域的，应该归为中观制度。“这种中观性体现为两个方面：一是其有一定的人口和地理规模，拥有完整的政治行政功能，可以反映出国家行为的一致性和制度的整体性；二是其处于国家与社会的交接面上，与其他更高层次的政治单位相比，和微观社会组织的联系更直接、密切，运行也更具有多样性。”［3］因此，县在整个政治体制中扮演着起承转合的角色，不仅能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁，而且能够较集中地体现出国家与社会的互动。杨文认为，对县的研究，要把它放在城市化、分权化、民主化以及依法治国进程的背景下，将其划分为制度结构和制度主体两种形态，然后按照三条路径进行。第一条路径是把县作为一个制度主体进行分析，从纵向（与乡镇、市、省乃至中央的关系）以及横向（与同一个地区或市内其他县的关系）上研究它和其他制度主体之间的关系，这条路径实际上研究的是县在整个制度结构中的地位；第二条路径是把县作为一个制度单位框架，分析在县的范围内各种关系的形成、调整以及变革情况。这条路径的目的是通过县这个单位来折射整个体制的运行以及体制在不同县域下的变异；第三条路径是把前两种路径结合在一起，既分析县在制度中的主体间关系，也要探讨不同县所形成的主体间关系的差别，并分析其原因。总的来说，这三条路径是互补的，并且要在研究实践中进行完善。

2.从促进县域经济发展的角度，开展“强县扩权”和“省直管县”研究

学者们普遍认为，随着社会主义市场经济的发展，上个世纪80年代初实行的市管县体制的弊端日益显现，最突出的问题是市级政府往往借助行政力量，扣减、截留乃至剥夺县的资源，导致“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”，由此造成县域资源的枯竭，阻碍了县域经济的发展。［4］为了克服这个弊端，从上个世纪90年代开始，浙江省率先实行强县扩权的改革试点，为县域经济发展好的县松绑放权，在促进县域经济发展方面取得了明显的成效。构建市县分治，省直管县的少层次、大幅度、扁平化的公共行政体制，作为政府管理体制改革的一个方向，得到了决策层的高度重视。省直管县研究的代表人物主要有刘君德、孙学玉、张占斌、辜胜阻、汪宇明等。以中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制为标志，省直管县改革已经转变为行动，许多省区都开始了“强县扩权”和财政的省直管县改革。

3.从县级财政解困的角度开展县政改革研究

暴景升的《当代中国县政改革研究》是从县财政改革的切入点论述当代中国县政改革的专著。他认为在体制转型过程中，单纯的政治体制改革，或者经济体制改革无法解决县级政府所面临的挑战。近年来县级政府所面临的财政困境、政治腐败、领导体制上的个人专断问题，都集中反映在财政上。因此，通过财政制度改革建立公共财政制度是解决县级问题的根本出路。［5］（P390）王敬尧在《县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试》一文中试图建立一个从财政能力入手分析政府治理能力的框架。他认为“县级财政的重要职能之一就是为民众提供公共服务，县级政府治理能力的主要表现是服务能力，服务能力以财政能力为基础”［6］。治理能力由其财政结构决定。通过分析县级政府财政来源、支出结构、财政能力、服务能力及其管理和应急反应能力，可以评价县级政府的治理能力。

4.以民主化为取向开展县政改革研究

如果说扩权强县的行政改革，是从纵向关系上合理配置省、市与县之间的行政权力，完善县级政府的功能，那么正如有学者指出的那样，单纯的行政分权在加强县级政府自主权的同时也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险。只有完善横向的权力监督和制约机制，建设有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，这便是县政民主和县域自治研究的逻辑起点。县政民主的倡导者所关注的主要不是如何提升县域治理能力，而是把县政民主作为中国政治发展的战略平台和制度轴心，由此构建国家政治和县政两级治理结构。［7］县政自治的焦点则是在现有政府治理结构下通过地方自治的制度创新，提升县域治理能力。主要思路是县级人大实行直选，专职化，切实履行立法和监督职能；在全县范围内由民众直选县长，以地方之人才治理地方之事，建立真正意义的责任政府；在强化县级政权自治性的同时，加强司法权力的中央化和垂直管理化，通过强化司法制衡来制约地方的政治行为，以保证国家政治统一的有效性，维护公共利益的制度底线。①

二、关于地方治理研究

县作为地方层级，在地方治理研究中也经常会被涉及。有论者将我国已经展开的与地方治理相关的研究概括为五个方面的主题：以邓正来、何增科等为代表的对国家与公民社会关系理论的研究；以谢庆奎为代表的地方政府制度改革研究；以徐勇、范瑜、贺雪峰等为代表的对村民自治的研究；以俞可平、杨雪冬等为代表的对治理理论和善治、多层治理结构的研究；以薄贵利、王绍光、林尚立等为代表的对中央与地方关系、政府间关系的研究。［8］具体而言，国内目前直接针对地方治理所进行的研究主要有以下几方面内容：

1.地方治理中的地方政府

这方面的研究主要涉及以下几个问题：一是地方政府之间的横向关系。除了较早的林尚立教授、谢庆奎教授对此有简单涉及外，陈瑞莲教授亦在一些文章中将地方政府间横向关系协调问题纳入区域公共管理的研究体系之中。②二是地方政府竞争及其后果。如周业安的论文《地方政府竞争模式研究——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析》以及冯兴元的论文《中国的市场整合与地方政府竞争——地方保护与市场分割问题及其对策研究》，对于目前中国地方政府之间的竞争尤其是恶性竞争进行了深入研究，并提出了若干政策建议。此外，张紧跟在其专著《当代中国政府间关系导论》中用交易费用理论及组织网络理论，通过比较研究、案例实证研究、文献研究等，对我国地方政府横向关系发展中出现的问题、治理思路、现有机制的治理绩效、新型治理之道进行经验研究基础上的规范研究，是目前为止对地方治理中政府间横向关系较为全面、深入的研究。陈家刚将地方政府创新与治理变迁结合进行研究，提出中国地方政府的创新实践推动了地方治理变迁。［9］

2.公民参与、公民社会与合作网络

对于促进公民参与，促进公民社会、合作网络发展的研究主要集中在两方面：一方面是从西方视角出发，对西方相关公民参与的状况、较为成熟的机制进行翻译、介绍、论述。除了孙柏瑛教授的专著《当代中国地方治理研究》外，中国人民大学公共行政与公共管理译丛分国别介绍了西方国家地方治理的内涵、方式、特点以及地方治理中公民参与的途径、网络和作用等，为中国学者对公民参与的研究提供一个较为完整的框架。另一方面，国内一些作者深入实践调研目前中国不断发展着的乡村治理和社区治理状况，从中获得具有中国特色的经验材料。如林尚立教授主编的社区治理案例研究就是通过调查发现，社区精英的有效治理与普通民众参与对社区自治建设具有重要意义，并总结出社区内权力的多重组织网络通过协商机制进行社区治理的模式。华中师大农村问题研究中心的徐勇、贺雪峰、吴毅等对乡村治理的研究，既是基层民主政治研究，也是公民社会在地方治理中发挥作用的农村范式。③

3.地方治理模式

徐勇根据中国市场化进程中政府、市场与社会关系演变的特殊进程，提出了竞争——合作主义的治理模式，并用来分析和处理权力分化和整合问题。竞争是相对垄断而言的。面对日益复杂的公共事务和丰富多样的社会需要，政府作为唯一的治理主体显然难以适应，公共权力资源的配置应适当向非政府组织转移。合作是相对冲突而言的。在政府和社会自治团体分享治理过程中的公共权力时，必须重视相互之间的合作。“竞争——合作主义作为制度安排的价值取向是建立在一系列条件基础上的。其基本条件，一是社会组织的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是扩大民主参与和健全法治体系。”［10］

4.地方政府治理能力

学者靳永翥提出，治理转型中我国地方政府社会治理能力应着重从六个方面进行培育：一是强化法治意识，培育地方政府依法治理社会的能力；二是倡导公共精神，培育地方政府以德治理社会的能力；三是权力部分退让，培育地方政府基本公共产品的供给能力；四是引入市场理念，培育地方政府治理工具的选择能力；五是壮大基层自治组织和志愿团体，培育地方政府抵御风险、化解公共危机的能力；六是增强忧患意识，培育地方政府公共决策周延和后果预判的能力。［11］

虽然目前国内对地方治理的研究取得了上述成果，但总体上看，相关的研究仍不够成熟，主要表现为：一是存在把“地方治理”等同“地方政府改革”、“地方政府创新”等概念而作为一个时髦的话语泛滥使用的倾向。二是地方治理研究的实证性不强。“地方治理”具有鲜明的实践特征，但目前中国在地方治理方面的实践可给学术界提供的经验性养料并不多，这也从一个方面限制了理论的发展。三是中国地方政府是多层级的，由于治理创新的滞后和实证研究的阙如，目前的地方治理研究还没有落实到具体的地方政府层级上，特别是专门针对县域治理的研究更为稀少，从而使地方治理研究显得笼统而又空洞。

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三、县域治理研究的新框架

“郡县治，天下安。”自秦以来县级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元，县域治理历来是安邦定国的基础。改革开放以来，我国县及其以下的农村社会不仅为中国现代化和城市化进程提供了巨大的人力、物力、财力；在城市化和现代化的带动下，县域经济社会也发展迅猛。但是，在现行行政体制下，县域经济发展的自主权与活力受到不同程度的压抑，县级政府与上级政府间事权与财权的分配出现了事权不断下沉，财权不断上移的格局。县级政府不仅承担了指导和推动县域内经济社会发展的重大任务，而且承接了从上级政府下放的地方公共服务责任。在现行体制下，大多数县级政府都缺乏全面履行公共服务职能的财力和能力，农村公共供给的短缺，拉大了城乡发展的差距，激发了农村社会的矛盾，造成了县域治理的困境。［12］要摆脱县域治理的困境，就必须通过县政改革提高县级政府的治理能力，突破制约县域经济社会发展的体制性障碍。因此，我们研究县域治理，就应该把治理理论引入县政研究领域，从理论与实践的结合上，探索提高县域治理水平的新途径，这是县域治理研究的新方向。

选择治理理论作为探索提高县域治理水平的分析工具，基于治理内涵的基本精神，契合了县政改革的基本逻辑。治理的基本精神是探索政府、市场和社会三者之间的行为边界和互动关系，以实现公共利益的最大化。中国改革开放三十多年来政府改革的过程，本身就是一个从全能型政府向发展市场经济、培育公民社会的现代法治政府、服务政府转型的过程，这个过程总体上并没有背离现代政府治理的一般规律。当前县域治理的困境，也正是县级政府自身的治理结构和水平不能适应市场经济条件下变化了的农村经济社会环境。因此，治理理论为探索改善县域治理水平提供了一个合适的分析工具。治理理论本身的实践性，要求我们从实际出发，通过实证研究去分析各地的治理状况，探索和总结出适合各地特点的治理模式。由此可见，县域治理研究大致应该包括如下几个方面内容：

1.调整政府间权力关系，创新县域治理结构

从政府间权力关系的角度来看，造成县域治理困境的根本原因，是县域政权内部结构的失衡，存在着权力运行的悖论。一方面在县级党政结构中，运行高度党委化，人大、政协由于没有人员进入常委会，所承担的法定职能失去了现实权力的支持，造成了县级政权内部结构失衡；由于县域社会发育不够，党政权力也无法受到县域公众的有效监督。另一方面，为了加强对县级党政的纵向控制，在行政权的纵向分割上，主要是通过将重要部门划归中央或者省直管，造成县级政府功能残缺，损害了县级党政主导本地经济和社会的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。因此县域政权改革的逻辑，“是重新思考如何恢复县域政权内部结构的平衡和推动县域社会的发展。前者需要回到现有的宪法框架下，恢复和强化县域政权各组成部分法定的功能；后者则需要为县域内公民社会和公共舆论的发展创造条件。”［13］这是一个法治与民主同步进行的过程。

完善县级政府治理结构，首先是要研究如何调整国家纵向治理结构，包括调整中央和地方、城市和农村之间利益关系。在政治关系上，确立县级地方自治的原则，通过地方选举制度的创新，使得县级地方在服从和遵守国家法律和中央政令的基础上，拥有县行政长官的人事决定权，实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责、主要向县域居民负责的转变。其次是调整县级地方横向治理结构，重新规范县级政权内部权力关系。现代社会公共事务的复杂性，公众需求的多样性，决策和管理的科学化、法治化与民主化，要求对公共权力进行科学的功能区分。中共十七大提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，为县级政府内部的改革提供了理论和政策依据。县政改革可以考虑将县级政权分解成决策、执行和监督三个组成部分。决策权掌握在由全县居民直接选举产生的人民代表大会手中，实现人大代表专职化、专业化，切实履行立法、决策和监督的权力；执行权掌握在由全县居民直接选举产生的县长手中，县长是县政大政方针的主要提出者和执行者，被赋予组建县政府的机构设置权和人事权。监督权应当掌握在民意机关、社会公众和司法机关手中，实行多元异体监督。推行县政自治可以按照“党政合一、政表党里”的模式调整党政关系。县长候选人可以在执政党组织内部竞选产生，在有条件的地方也可以推出参政党党员参与县长的竞选，人大代表候选人应当向全社会开放，但执政党人应当积极争取当选。执政党组织的主要任务应当是深入民众调查研究，概括和整合本县域居民的意见诉求，为县长制定施政方案提供依据。同时，组织好县长和人大代表的选举工作。日常情况下，执政党组织和党员应主要通过参与社会组织和居民社区的工作，帮助社会组织和居民进行自我管理，维护社会秩序。由此而来，党组织的领导体制、领导方式、组织结构、活动方式、党员构成等等，都会发生根本性的转变。

2.建立公共财政体系，提升县域治理能力

自1994年分税制改革和2003年全面启动税费改革以来，由于省级以下政府间纵向的财权与事权分配，普遍存在财权上移，事权下沉的趋势，县级财政收入的基础受到削弱，给县级政府带来了前所未有的财政困难，严重削弱了县级政府的治理能力。只有理顺和规范政府的行政关系和财政关系，深化财政税收体制改革，建立县级公共财政体制，才能为提升县域治理能力奠定坚实的财政基础。从县级财政入手，根据公共服务的供给与需求来分析县级治理能力无疑是一个重要的面向。在借鉴前人研究的基础上，我们认为财政能力、服务能力和应急能力共同构成考察县级治理能力的框架。［14］其中，财政能力是指政府从社会取得政策执行所需资源并提供民众所需资源的能力，可以通过收入能力、支出能力和平衡能力等指标来衡量；服务能力是指政府向民众提供其所需服务的能力，可以通过提供公共服务的对应性、普及度和贯彻力等指标来衡量；应急能力是指地方政府与民间社会互动中，能够规避风险并进行有效的危机管理，确保社会的协调与稳定的能力，可以通过应急制度设置、财政预备费和其他可调资源等指标来衡量。主要目标是评价县级政府运行中特别是提供公共服务过程中所体现出来的治理能力。这三种能力构成县级治理能力的理解框架。因此，从财政角度研究县级政府的治理能力，可以从以下方面展开：一是县级政府与县级财政有何特征，其变化的逻辑是什么；二是县级治理能力与县级财政能力是什么样的关系，财政制度的变化会引起县级治理能力什么样的变化；三是在县级治理中，治理能力与民间资源之间有何关系，它如何影响公共服务绩效；在什么条件下，县级治理处于最优状态；四是如何理解公共需求与策略目标的位序偏离，在什么条件下可以改进等等。在分析和综合上述实证研究材料的基础上，探索和研究强化县级预算管理，稳定县级政府税收来源，合理划分上级政府与县级政府的事权与财权，深化财政体制改革，建立县级公共财政体制的合理方案。

3.培育县域公民社会，探索县域“协同治理”模式

总之，在中国社会转型和政府改革的语境下，所谓县域治理就是要在县域的公共事务管理中，准确地定位政府、市场和民间组织的角色，协调好三者之间的关系，通过行政、财政体制的改革和政府创新，积极培育市场和公民社会等治理主体的成长和发育，发挥各个治理主体在公共事务管理中的优势，不断提高县域公共事务治理的水平，实现县域的善治。

注 释：

① 当前学界有关县政自治改革最坚定的主张者是于建嵘和蔡永飞，他们的主要观点表达在以下一系列文章中，如于建嵘和蔡永飞的《县政改革是中国改革新的突破口》，载《东南学术》，2008年第1期；于建嵘的《中国县政改革的目标和基本路径》，载《甘肃理论学刊》2008年第4期；蔡永飞的《发展党内民主应在县级地方率先突破》，载《太平洋学报》2009年第9期。

② 有关地方政府间关系研究的代表作分别是林尚立的《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版。谢庆奎的《中国政府的府际关系》，《北京大学学报》2000年第1期。陈瑞莲的《论区域公共管理的制度创新》，《中山大学学报》2005年第5期；《论区域公共管理研究的缘起与发展》，《政治学研究》2003年第4期。

③ 有关乡村治理研究系列的代表作有徐勇的《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版；贺雪峰的《村治的模式：若干案例研究》，山东出版社2009年版；吴毅的《小镇喧嚣——一个乡镇政治动作的演绎与阐释》，三联出版社2007年版。

［1］徐 勇.接点政治：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例［J］.华中师范大学学报，2009，（6）：2-7.

［2］苑 丰.近30年中国县政研究综述［J］.东南学术，2008，（1）：51-60.

［3］杨雪冬.论县：对一个中观分析单位的分析［C］.林尚立.权利、责任与国家［A］.上海：上海人民出版社，2006.

［4］辜胜阻.“市管县”四大弊端“扩权强县”五个问题［N］.理论导报，2009，（3）.

［5］暴景升.当代中国县政改革研究［M］.天津：天津人民出版社，2007.

［6］王敬尧.县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试［J］.政治学研究，2009，（3）：36-46.

［7］吴国光.“县政中国”——从分权到民主化的改革［J］.当代中国研究，2004，（1）：23-27.

［8］曹剑光.国内地方治理研究述评［J］.东南学术，2008，（2）：65-72.

［9］张紧跟.当代中国政府间关系导论［M］.北京：社会科学文献出版社，2009.

［10］徐 勇.治理转型与竞争——合作主义［J］.开放时代，2001，（7）：25-33.

［11］靳永翥.治理转型中我国地方政府社会治理能力的培育［J］.贵州社会科学，2004，（6）：6-10.

［12］王国红.地方政府治理之惑［J］.人民论坛，2008，（15）：67.

［13］杨雪冬.县域政权改革的逻辑［J］.探索与争鸣，2009，（11）：21-23.

［14］王敬尧.县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试［J］.政治学研究，2009，（3）：36-46.

Outline ofthe County Governance

WANG Guo-hong1，QU Lei2
（1.Qinzhou College，Qinzhou，Guangxi 535033，China；2.Politics division of Guangxi Autonomous Party School，Nanning，Guangxi 530021，China）

County governance is the governance theory applied in the local government of county level，which integrated the research of local governance and county politics to offer a new research paradigm for improving county governance capacity by reforming county governance structure，framing public finance system，fostering civil society and establishing collaborative governance model on the county level.

county governance；government innovation；public finance system；collaborative governance

D693.62

A

1000-2529（2010）06-0061-05

2010-08-23

王国红（1974-），男，湖南宁乡人，广西钦州学院教授，博士；瞿 磊（1968-），男，湖南岳阳人，中共广西自治区委党校讲师，博士。

（责任编校：彭大成）