实现政府公共性的伦理思考

郭渐强，刘 薇

（湖南大学 政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082）

实现政府公共性的伦理思考

郭渐强，刘 薇

（湖南大学 政治与公共管理学院，湖南 长沙 410082）

公共性是公共伦理的核心价值观。公共性要求政府以维护与实现公共利益作为一切工作的根本出发点和归宿，运用公共伦理为公共活动提供伦理规范和评价标准。目前我国尚存在较为严重的政府公共性流失现象，例如寻租行为、部门利益化、地方保护主义、公物私用等等。实现政府公共性是构建服务型政府的客观要求，是时代赋予我们的使命。要从伦理角度对政府公共性流失的问题进行深入剖析，并在行政文化、公共政策、公共伦理制度和行政主体的层面上找出治理政府公共性流失对策，从而彰显政府公共性，维护公共利益。

公共伦理；政府公共性；公共利益

公共行政并不是一个纯技术的过程，任何行政管理都蕴含着一种伦理观、价值观。长期以来，在工具理性的指导下，行政管理学界存在着重视效率、忽视伦理的倾向，“将公共行政管理的功能仅仅局限于执行法律和实施政策，缺乏对公共行政管理的基本价值、目的和目的的合理性的探讨与反思。”［1］这种倾向显然不符合我国构建服务型政府的发展趋势，在这个背景下，研究公共性问题就具有了重要的现实意义。从伦理角度对政府公共性流失的问题进行深入剖析并找出治理公共性流失对策的过程，就是公共伦理与行政管理活动充分整合的过程。

一、公共伦理与政府公共性

公共伦理是指一定的社会阶级、阶层、群体或组织在处理社会公共事务过程中所表现出来的道德心理意识和活动以及所应当遵循的道德原则和规范的总和。公共伦理要求政府致力于增进和实现公共利益，政府行为是公共伦理的主要研究对象。“在个人利益、团体利益与公共利益的紧张关系中，规范公共权力的运行，使之始终按照公共意志的命令行事，就成为公共伦理规范的主要内容。”［2］公共性是公共伦理中不可缺少的核心价值，识别、提炼、维护公共性是构建公共伦理体系和制度的关键环节。

哈贝马斯考察了公共性的起源，在他的理论体系中，公共性或公共领域是指一种建立在私人领域基础上带有批判功能的独特概念。“在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性”，［3］（P32）并把公共性丧失的原因归于公共领域与私人领域的相互渗透。实际上，学界现在更偏向于将公共性当作一个描述现代政府活动基本性质和行为归宿的分析工具。所谓政府公共性，就是指政府产生、存在的目的是为了维护公共利益，实现公共目标，履行公共服务职能以及为自身和社会创造以公益精神为核心的意识形态。公共利益是公共性的根本立足点，公共利益至上是公共性的显著特征，公共性有关理论认为，公共利益是公共部门一切活动的最终目的。

政府之所以必须具备公共性，首先，公共性是政府实体性存在的合法性依据。政府的权力来自于人民，就要求政府必须作为公共利益的代表，为公众提供高质量的公共产品和公共服务。政府公共性主要体现在维护社会正义和提供公共产品的职能上。“公共行政天然地涵摄了其内在的伦理属性——公共性。”［4］其次，政府要依靠公共性作为保证其运行的工具。公共性对于政府的行政制度、体系、行政活动全过程及其行为主体和行为方式，都发挥着规范的作用，贯穿于政府管理的全过程，一旦形成固定的行为范式，就能保证政府机关和社会事务的正常运行，维持社会的稳定发展。政府公共性流失会引起各种社会问题，造成社会的不和谐。最后，实现政府公共性是我国构建服务型政府的客观要求。我国现在所致力于构建的服务型政府，是与以往不同的管理模式。服务型的治理模式要求政府必须以维护与实现公共利益作为一切工作的根本出发点和归宿，其制度的设计和安排要以道德为基础和依据，并运用公共伦理为公共活动提供伦理规范和评价标准。从这个意义上说，构建服务型政府，首先应当加大力度治理政府公共性流失问题，实现政府公共性。

二、政府公共性流失的表现

我国政府目前尚处在职能转型期，有许多公共性流失问题亟待解决。

1.寻租行为严重

寻租是人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，表现在政府公务人员利用职位之便，向企业或个人“出租”权力，并从中谋取高额回扣的行为。为了弥补市场失灵的缺陷，政府往往要运用各种规制手段对市场经济进行调控和干预，在规制过程中，很有可能引起被管制资源的短缺，使其价格偏离市场价格，这样就给一些市场投机者提供了租金，寻租行为就这样在被政府保护的制度环境中发生。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布，使本应运用于实现公共利益的公共权力，成为少数人或个别组织谋取私利的工具，对政府公共性造成了极大损害。在现代社会中，寻租行为的表现开始多样化起来，例如行政官员的亲属以及其他与其有密切关系的人，利用行政官员的职权和社会地位所形成的便利条件为自己谋利，虽然寻租人本身不具有公共权力，但是却变相地将公共权力“出租”给个人，这是腐败的一种特殊表现形式。

2.部门利益化倾向

行政人员的职业化易导致公务员混淆公共利益和部门利益的区别，认为公共机构本身的利益就是公共利益。社会学家孙立平先生认为，政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解。政府本应是公共利益的代表、公共性的维护者，而在部门利益化倾向中，公共性被政府自身具有私利的部门所侵害，形成政府部门与民争利的可怕局面。例如，在政府预算方面，有些政府机构认为预算的多少代表着机构所处的地位高低以及所能发挥的作用大小，将扩大本部门当年的预算视为荣耀，而提高行政效率、节省开支的行为只能削减下一年度的预算，故弃之不理。这种将部门利益置于公共利益之上的行为损害了政府的公共性。

3.公物私用现象普遍

公款吃喝、公款旅游和公车私用的现象一直以来广为人们所诟病。一些政府工作人员，利用职务之便，将公共物资挪为私人使用，使本应实现政府机构正常运转、创造公共利益的物资为占有权力的个人提供了便利，政府的公共资产被私人隐形侵占，这是公共资源流失、公共利益被私人利益侵占的典型表现。公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造豪华办公大楼的情况屡禁不止，是导致我国行政成本长年居高不下的重要原因之一。挤占了政府本应用于公共服务事业的资金，更加重了人民群众的税费负担，直接损害了公众的利益。

4.地方保护主义存在

有些地方政府为了增强地方综合实力、增加税收，利用地方行政权力分割市场，建立各种名义的壁垒和屏障，以非市场化的手段对区域内资源、人才、技术和商品的流通进行控制，谋求地方利益的最大化。这种破坏政府公共性的行为阻碍了整个社会和谐发展的进程，最终损害了公共利益。

除此之外，政府公共性的流失还表现为官员的政治冷漠、缺乏正义感的官僚主义作风、“上有政策，下有对策”的现象、行政效率低下、腐败问题等等。这种公共性的困境导致了公众对政府公共性的质疑，影响到社会的和谐与稳定。

三、伦理视角下政府公共性流失的原因

1.传统文化中公共性的缺乏

我国是以儒家文化作为主流思想，但儒家思想中的公共性相当缺乏，这是造成我国传统文化中公共性不足的重要原因。儒家文化立足于血缘关系，在儒家经典故事中，舜父杀人可逃脱法律制裁，而防风氏没有亲近关系，当他赴诸侯会议迟到时就被诛杀。在国家利益与家族利益冲突时，谋取家族利益，正是在谋取私利，这是与公共利益相背的。这种基于血缘关系的道德伦理，使得人与人之间关系不平等，造成了传统文化中公共性的先天不足。

此外，传统的“官本位”思想也造成了公共性的流失。自秦代开始，我国经历了两千多年的中央集权制度，形成了等级森严的封建官僚组织体系。特权政治导致了许多人都想通过从政来谋取高官厚禄，等级的森严又激发了人们不断向上争取权力以获得更高社会地位的渴望，这种对权力的崇拜渗透到了现今人们的思想中，形成浓厚的“官本位”等级制的官僚文化，给现代社会遗留了许多负面影响。

2.政府自利性的存在

政府自利性是政府部门利益化、公物私用和公务员寻租行为等公共性流失现象发生的重要因素之一。它是指政府除了具有管理公共事务、维护公共利益的本质属性外，还存在着自身的利益，还需要为个人和自身组织的生存和发展创造条件。公共部门和政府工作人员有公共活动和私人生活的双重属性，若私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被自利性所侵蚀。虽然政府本身并不应该存在私利，可政府是由人组成的，公共选择理论认为，这些人都是“理性经济人”，这些操纵并组成政府的人和组织都有自己的利益，追求利益的最大化，并会借用具有强制性的公共权力来实现自身的利益。“政府的公共性在理性经济人有害的自利性中流失和异化。”［5］

3.公共伦理规范有待制度化

古语有云“修身齐家治天下”，若要“治天下”，首先必须提高自身修养。我国对政府公务员的考核包括“德、能、勤、绩、廉”五个方面的内容，并将“德”放在首位，可见我国历来都十分重视行政官员自身修养的培养和职业道德的提高。政府工作人员的个人道德修养是其行为的基础，但是这种“自律”是一种软约束，要有效地遏制某些政府工作人员作出违反伦理道德、违背公共利益的行为，需要通过具有强制性和权威性的“他律”来推动和保障公共性在公共管理活动中的实现，这种“他律”要求将公共伦理的规范制度化，对违背公共性要求的官员给予强制性的惩罚措施，从而更好地监督政府及其工作人员处理公共事务活动，实现政府公共性。

4.行政主体道德性不足

行政主体的道德包括行政组织道德和行政人员道德两个维度，行政组织的道德性要求政府在行使公共权力、履行公共职能时必须符合道德规范的要求；行政人员的道德性则要求公务员在运用公共权力时要有对公众的责任感，一切以公共利益为重。从行政组织道德的维度看，早期行政学研究的效率中心主义迫使政府以效率为中心，忽视公正价值的追求，这是行政主体道德性缺失的重要原因。行政学的创始人威尔逊就认为政府要加强执行，提高行政效率。“为了效率，应当适当牺牲民主。”［6］可是实践证明，过分追求效率的工具理性必会侵蚀以公正为核心的价值理性，效率虽然较之以往有了很大的提高，但随之而来的是价值的弱化和道德性的丧失。从行政人员道德的维度看，传统官僚制的影响给行政人员的道德性带来许多负面效应。马克斯·韦伯的官僚制理论促使了人事行政制度的变革，政府工作人员职业化提高了行政效率，却弱化了行政人员的道德性。职业化要求公务员价值中立，公务员以接受上级的领导和命令为道德标准，不用考虑上级的命令是否有利于实现公共利益，行政人员实际上就是履行政府职能的工具，没有自己的价值判断标准，道德性自然无从谈起。此外，传统官僚制所带来的官僚主义、文牍主义、形式主义的作风，也拉远了政府工作人员与民众之间的距离，行政人员难以感受到社会的实际需求，漠视公众的利益，丧失了维护公共利益的社会责任感，这些都造成了政府公共性的流失。除了效率中心主义和传统官僚制以外，政府绩效考核标准的偏差以及公务员个人素质的不足都会导致行政主体道德性的缺失。

四、实现政府公共性的对策

1.塑造服务型行政文化

要从根本上治理政府公共性流失问题，首先要克服传统行政文化中的消极因素对政府公共性的负面影响，塑造一种有利于巩固和发展公共性的文化形态，这种文化形态应当是与服务型政府概念相对应的服务型行政文化。它与过去统治型行政文化和管理型行政文化有着本质不同，统治型行政文化是以中央集权的封建行政体制为基础，君权至上，公民与政府是一种臣属关系；而管理型行政文化则是建立在官僚制基础上，崇尚专业化，追求效率，政府与公民是一种管理者和被管理者的关系；服务型行政文化以服务为核心价值观，要求行政主体树立公共利益至上的价值标准，以维护和实现公共利益作为政策制定和实施的出发点和最终目标，以服务社会和公众作为政府的主要职能。构建以公共性为本质特征、以管理为手段、以服务为目的的服务型行政文化，为实现政府公共性提供良好的文化氛围。

首先，政府要树立服务理念。政府将自己定位为服务者的角色，围绕公众的利益和需要展开行政活动、提供公共服务、履行公共职能。其次，还要将服务理念付诸实践，在具体的实施过程中，一方面应进一步扩大公民参与和决策，以提高政府服务的有效性；另一方面应建立起科学的绩效管理和绩效评估体系，自觉地建立起政府服务的评判尺度。在社会治理方式上，尽量不采用强制性的行政干预方式，而是通过经济和法律方式对社会事务进行管理。再次，政府要将行政职能设置、运行机制、行为方式都纳入法治轨道，法律面前人人平等。最后，服务型行政文化的培育不仅是政府对自身行政观念的扬弃，还应是整个社会层面观念的革新。政府应通过立法、宣传、教育等手段，推动民众和整个社会逐渐形成对服务行政文化的认可、支持，乃至主动要求政府秉承服务型理念，履行公共服务职能，最终实现政府和社会在塑造服务型行政文化方面的双向推动和良性循环。

2.树立公共利益至上的政策价值标准

要充分维护公共利益，克服政府的自利性，还必须“从公共伦理的角度为公共事务的活动提供价值合理性的基础，它要求政府的各项公共政策要立足于公共利益。”［7］具体来说，就是要树立公共利益至上的政策价值标准，将公共性贯穿于公共政策运行的全过程，并作为公共政策的基本分析工具及其效果的衡量标准。

一是公共问题的确定要以公共利益作为基本价值取向。只有当社会问题涉及到整个社会秩序的运行，反映了社会成员的总体性利益要求，且只有通过政府的力量才能加以解决时，才能成为公共政策问题而被提上政府的议事日程进入政策程序。二是公共政策制定要以实现公共性为标准和目的。任何私人利益和小团体利益都不应成为公共政策制定的主导因素。三是公共政策的执行过程要秉承公共性原则。政府部门和公务员要将公共性和公共利益作为政策执行的出发点和自由裁量行为的指导精神。四是政策评估应以公共性的实现与否作为重要标准。通过建立一套科学可行的政策评估标准来实现政府公共性，其中以民众满意程度和公共利益的实现程度为主要参考指标，政策的延续、修改和废止应以评估结果为准，而不是所谓的政府权威、行政习惯、官员政绩等。

3.加强公共伦理制度建设

完备的公共伦理制度建设是政府公共性的有力保障，它要求建立一套符合伦理道德要求的制度体系，即实现公共伦理的制度化。公共伦理制度旨在运用伦理道德规范政府及其行政人员的行为，将政府权力约束在合法范围内运行，从而限制政府作为理性经济人追逐自身利益最大化的任意行为和机会主义行为。

一是要限定政府权力的行动边界。政府权力来自于人民，应公共需要产生，就应将其限制在公共领域之中。要求政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从制度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，缩小政府规模，降低行政成本。政府规模限制和职能转变要以能够有效提供公共产品为下限，把不该由政府管理的事项转移出去。二是要建立完备的公共伦理制度体系。完善政务信息公开制度、公民信访制度、网络参与制度、公职人员财产申报制度以及政府自身的监督机制、符合公共性要求的绩效评估机制等。制度体系通过积极防御和消极防御双管齐下，强化政府公共性。积极防御通过激励措施激发公务人员有益的自利性，以提高政府提供公共产品和公共服务的数量和质量，消极防御则惩罚公务人员背离政府公共性的行为，制止有害的自利性。三是设置公共伦理制度建设的专门机构。要强化公共伦理规范的执法监督，就需要设置专门的机构负责对行政主体的行政行为进行监督，判断其是否符合公共伦理制度的要求，并对违反制度的行政行为进行惩处，通过强制性的惩罚手段确保公共伦理制度的权威性。与此同时，还可承担对公务员的道德教育工作，通过培训、积极的宣导，提高公务员的行政道德修养，使公共性的伦理规范深入人心。

4.增强行政主体的道德性

政府公共性的实现还有待于行政主体职业道德修养的提高。首先，构建服务型行政文化需要将服务理念输入行政主体的观念意识中，行政主体随即在行政活动中自觉运用服务理念指导实践行为。因此，行政主体的道德水平与服务型行政文化践行效果的好坏休戚相关。其次，行政主体只有具备合乎社会伦理和道德要求的职业观和道德观，坚持公共利益至上的价值标准，才能保证其在公共政策的制定和执行过程中维护公平与正义，并秉持公共性原则合理协调社会利益冲突、分配社会资源。最后，我国的公共伦理制度建设处在初级阶段，且法规制度本身具有滞后性，其有效性受到客观环境的限制，而行政主体存在较为广泛的自由裁量权，这就需要行政主体提高自身的职业道德水平，在处理公共事务的过程中始终坚持公共性的职业信念，才能为政府公共性的实现提供有力保障。总之，行政主体的道德水平是实现政府公共性的伦理基础。

要增强行政主体的道德性，应当做到以下几点：一是树立正确的效率观。从理论上看，公正和效率在本质上是统一的。行政效率应被定义为以最快的、投入最少但收益最多的方式实现公正。公平是效率的前提和目标，效率是实现公平的工具和手段。行政主体应当将维护公共利益作为首要任务，与此同时提高行政效率，在更高的水平上实现政府公共性。二是强化行政主体的责任意识。具有公共性的政府应当是责任政府，行政主体要体现出高度的社会责任感。行政主体行使公共权力，就应当承担相应行政活动导致的社会责任，对于公众的需求应当积极处理，对于自己的错误则应当勇于负责，从而增强行政系统回应社会需求的灵敏度，提高政府公信力。三是培养公务员的公正感。在传统官僚体制中，公务员惟上级命令是从，以追求效率为己任，自身缺乏价值判断，在机械地完成任务的过程中，逐渐丧失公正感。公务员要培养和加强公正感，当上级的命令明显与公共利益相背离时，勇于提出自己的意见，依据伦理道德而不是个人的主观意志进行价值判断，进而决定自己是否接受和执行上级的命令。

［1］ 郭爱君.公共行政管理的伦理基础［J］.甘肃教育学院学报（社会科学版），2002，（2）：30.

［2］ 王家峰.公共利益：公共伦理的价值基础［J］.伦理学研究，2006，（3）：81.

［3］ 哈贝马斯.公共领域的结构转型（曹卫东译）［M］.学林出版社，1999.

［4］ 陆 昱.分离状态下的公共行政与公共伦理之整合［J］.云南行政学院学报，2009，（2）：82.

［5］ 张洪武.政府公共性的流失与条件依存［J］.公共行政（人大复印资料），2009，（3）：105.

［6］ 张国庆.行政管理概论［M］.北京：北京大学出版社，2000.

［7］ 何历宇.论我国公共伦理研究的三个向度及其基本范式［J］.道德与文明，2009，（2）：52.

Ethical Reflection on Realizing the Publicity of the Government

GUO Jian-qiang，LIU Wei
（School of Politics and Public Administration，Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China）

Publicity is the core values of public ethics.It has required the government to take public interest as the fundamental starting point and destination of all work，to use public ethics as the code of ethics and evaluating criteria for public activities.At present，China is still puzzled by the serious loss of the publicity of the the government.This phenomenon includes rent-seeking behavior，departmental profit，local protectionism，public property for personal use and so on.Realizing the publicity of the goverment is not only the objective requirements of building service-oriented government，but also the mission of the times entrusted to us.We should analyze the loss of publicity of the government from the ethical view，and find measures to cope with the problem which has been mentioned from the following four points of view：the administrative culture，public policy，public ethics system and the administrative body.To realize the publicity of the government and protect public interest.

public ethics；the publicity of the government；public interest

D630

A

1000-2529（2010）02-0037-04

（责任编校：文 一）

2010-01-05

郭渐强（1962-），男，湖南茶陵人，湖南大学政治与公共管理学院教授；

刘 薇（1987-），女，江西宜春人，湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生。