站在新的发展起点上：上海“十二五”发展的战略思考

2010-04-11张晖明

杭州师范大学学报(社会科学版) 2010年3期

张晖明

(复旦大学长三角研究院，上海 200433)

全球金融危机对中国经济的冲击，同样对上海经济产生直接的影响，经济增长波动所透射出来的相关信息，为我们从深层次解剖上海经济运行态势和经济结构素质提供了重要启示。围绕后危机阶段经济发展环境的分析，结合对“十一五”规划实施的评估，上海的“十二五”发展面临哪些新的挑战和机遇？根据2008年国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，呼应“服务长三角、服务长江流域和服务全国”的城市功能定位，上海“十二五”发展的主基调如何确定？特别是全球瞩目的2010上海世博会的召开，作为本年度上海各项工作最出彩的亮点，必将对上海未来经济社会发展带来深远影响。站在新的发展起点上，有哪些举措可供选择？以上几个方面也正是研究和筹划“十二五”规划工作需要加以探索回答的课题。

一立足新的起点，夯实发展基础

系统总结“十一五”时期上海经济社会的发展，特别是联系战胜2009年最困难的局势，可使我们找准新一轮工作的起点，为未来发展夯实基础。

“十一五”时期，上海经济社会发展取得长足的进步，承接浦东开发开放对上海发展所产生的强大的推动作用，上海一直保持着连续多年的大约高出全国平均两个百分点的发展速度，2009年，上海的GDP总量达到14，901亿元*上海市统计局编《2009年上海市国民经济和社会发展统计公报》，2010年2月12日。，按户籍居民计算人均GDP已经超过15 000美元；人均可支配收入达到28 838元(约合4240美元)，比2008年增长8.1%。伴随着上海经济发展规模的成长，上海的城市功能优化转型也取得明显的进步，具体表现为：城市作为资源配置的组织者作用日渐加强，各类金融活动(包括股票、债券、期货、基金、外汇、同业拆借、票据、黄金、产权交易、信贷、保险等)的交易规模不断扩大，金融市场体系进一步完善；与此同时，各类功能性机构纷纷集聚，截止2009年6月末，各类金融机构总数达到914家，较2005年末增加304家。贸易活动的多样性和贸易主体多元化格局初步形成，贸易服务功能不断完善。集聚效应的加强，必然形成对于资源配置的定价能力和信息发布能力的增强，使各类商务人才跟进集聚。人才集聚竞争又会带来竞争创新的冲动，进而形成促进成市创新能力的发育的力量，培育形成城市自身内生的发展能力，并表现出城市辐射功能和服务功能的提高，城市发展的软环境日益改善。

在前几年城市基础设施建设取得根本性改观的基础上，配合2010世博会筹办工作，上海城市基础设施建设硬环境又有了新的改善。以虹桥枢纽、沪宁城际铁路建设和外滩地下通道为标志，功能性、枢纽型、网格化的综合交通基础设施建设取得重大突破，航空枢纽、城市轨道交通、城际铁路、港航设施、市内道路设施建设竣工了一大批工程项目。到2010年4月，上海的地铁轨道交通里程已经达到420公里。*《解放日报》，2010年4月10日。特别需要加以强调的是，伴随硬件条件的改善和各类设施的配套，克服了以往存在的基础设施硬件瓶颈，必然为城市管理能力的提高创造前提条件。以世博为契机，为上海城市管理能力带来国际化练兵的实践机会，可以预期，上海城市建设和管理的能力水平通过接受世博的检验，必将迈上一个新的台阶。

联系软硬环境改善的努力，为更好地发挥服务功能，以浦东综合配套改革试验区为“抓手”，在体制机制建设方面围绕建设服务型政府积极探索。聚焦于建设“四个中心”，以央行上海总部工作机制为依托，通过金融创新、口岸监管等方式率先与国际接轨，金融服务与贸易功能拓展相配合，浦东继续扮演着制度创新、管理创新的先行先试平台角色，成为引领城市功能升级的“试验区”。而“综合配套”试验，体现了制度建设系统设计发育的思想，也改变了以往改革推进工作方式在局部或体制某一方面“给政策优惠”的做法，表现在致力于制度体系整体协同创新的工作方法，致力于建设“制度生产力”。

2009年，上海经济之所以能够在金融危机的冲击下快速复苏，得益于国家积极的财政政策和适度宽松的货币政策，同时，上海根据自身实际情况，制定实施了一系列特殊政策，2009年5月，国务院批复上海市《关于撤消南汇区建制，将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》，南汇整建制合并入浦东新区，调整后的浦东新区面积为1210.41平方公里，户籍人口达到268.60万，大大拓展了浦东的发展空间。更重要的是，浦东新区的扩容，有利于整合空港、海港物流，使保税区建设和管理体制做到集中管理、全面规划，大大提高了保税区的管理运营效率。形成与陆家嘴金融贸易区紧密呼应、形成合力，为进一步提升上海建设国际金融中心、贸易中心和航运中心创造更加有利的条件。此外，以迪斯尼等大项目为标志，使得上海吸引外资保持了继续正增长的形势，尽管增速有所下降，但增幅大大高于全国平均水平。

延续了在十五时期已经形成的有效的工作机制，上海在推进产业结构调整，节能减排工作方面，一如既往，较好地完成既定的节能减排指标任务。即使金融危机影响造成工业产出下降，新增投资依然严格按照结构调整要求筛选，坚决不上增加产能过剩和高耗能、高污染项目。金融危机的冲击影响，也形成了对于产业结构强制性调整的压力，2009年，上海第三产业的比重达到了57.5%，比上年提高了3.9个百分点，创了历史的新高。仔细分析这种产业结构的变动，不难发现，服务业本身发展有着特殊的决定因素，发展速度相对较快；另外，很大程度上还在于工业产出增长速度下降，相对衬托出第三产业的较快速的增长。诚然，这也对上海进一步调整产业结构的努力提供启示。

二 “十二五”发展新阶段上海经济社会保持快速发展面临的约束

面对“十二五”发展的任务，上海经济社会发展需要对全球金融危机冲击影响经济增长波动所蕴含的信息进行解剖，深刻反省既有的经济发展方式存在的问题。

传统的经济增长方式必须转型。如前所述，十多年来，上海一直保持着两位数的发展速度，这种速度来自于高投资推动，据统计，上海每年的投资率基本在45%以上，投资对GDP的贡献率一直在40%以上；这种高投资还来自于对于外资的依赖，来自于对外部市场订单的依赖。目前上海工业产出的接近50%与外资相关。正是在这一阶段，我们抓住世界经济结构调整的机会，各种有利的经济增长因素被充分加以利用。很显然，这种经济增长模式不是内生性的，增长的源泉主要是依靠生产要素的投入，不是生产率的提高。因此，一定程度上可以说这样的经济增长方式是不可持续的。更何况，这种经济增长所面临的资源环境约束日益强化。作为城市型经济体的上海，城市面积大约在7 000平方公里，可供使用的土地资源十分有限。2008年，上海实际建设用地总量达2 860平方公里，距离2020年规划指标(2 981平方公里)，只差121平方公里，工业用地占全市建设用地已达33%，[1]城市空间土地容量难以支撑现行的经济增长模式。还有，能源、资源消耗远高于世界平均水平，据有关资料，我国每产出1万美元GDP，需消耗的石油、水资源、钢材和水泥分别是世界平均水平3倍、4倍、6.8倍和11.6倍。[2]自然资源的绝对稀缺和快速消耗，给我国经济持续快速增长造成了直接的重要的制约。因此，必须毫不犹豫地重视并实践经济发展方式转变课题。

产业结构变动需要体现城市功能，需要发育自主创新能力。今天的产出增长，主要是运用国外技术，通过“拿来主义”的引进学习，加快了追赶国际先进水平的速度，节约了摸索的时间成本。但是，这种快速增长主要是由要素推动和投资推动的，技术创新推动能力相对不强。因此，我们可以说当今的经济增长是外生性的，尚未形成自主创新能力。2008年，上海高新技术产业研发投入占产值比重仅0.9%，远低于全国1.5%和发达国家10%的水平。[1]在产业结构动态演进进程中，服务型产业发展的基础不稳固，组织形式不灵活。今天的服务型产业主要是倚重于股市和房市，其他金融服务业、信息服务业、航运服务业、中介服务业等仍显不足。

城际铁路建成通车所带来的“同城化”效应，上海自身城市轨道交通条件的改善，可能会改变原有的区域资源流动方向和数量，引起区域分工关系和分工内容的调整。比如，交通条件改变可能会引起人口的居住地选择、进而通勤方式的改变，由此还可能引起城市发展空间约束方式的改变。相应的会引起企业活动方式和企业组织扩张选址行为的改变。尽管中心城区高度集中的商业环境仍然具有强大的集聚力，但是，由于人口居住行为的改变，商业和生活服务的一定程度的分散分流是可能的，也是必然的。“新市镇”或者“新城市空间”的建设将会对城市布局和产业布局带来新的挑战。因此，同城化效应背景下，上海与周边城市的分工合作关系和一体化发展需要有新的规划思路。

受现行的考核指标和发展惯性的影响，重经济、重积累、轻社会的发展模式需要变革。有研究揭示，伴随我国经济发展和产出增加，劳动占比数量呈现不断下降的态势，这是与发展的本来目的相悖的。我们的经济发展的目的当然是为了人民，发展的成果必须让人民分享。因此，需要加强对经济发展条件下的社会事业发展的重视，解决好对社会公共服务的投入，特别是社会保障体系的建设问题。促成社会事业成长与经济建设协调并进。

在全球化潮流的裹挟下，我们还必须关注国际环境对上海经济社会发展的影响。刚刚过去的2009年之所以被称之为“最困难的一年”，就是因为美国经济实际上捆绑了这个世界，金融危机对中国产生直接的冲击和影响。上海的经济结构中，2008年，外贸依存度高达163%，外部市场环境对上海经济的影响十分强烈。短期内，外需市场很难在短时间内回复到危机前的水平，这就会对贸易数量的发展造成制约。汇率变化会对出口企业带来影响，进而也会对整个经济表现带来影响。因此，汇率问题、贸易差额问题，一定要纳入新一轮发展规划关注的内容。

三上海“十二五”发展可选择的战略举措讨论

处在“后危机”发展阶段，正视经济社会发展所面临的诸多约束，响应党中央提出的把“转变经济发展方式”作为当前和今后一段时间的工作重点，上海“十二五”发展的总体思路如何加以明确，笔者尝试作如下表述：以结构调整为工作主线，以推进“四个中心”建设为工作重点，以提升城市服务功能为工作取向，以践行“四个率先”为工作要求，加强与江浙区域协调互动一体化发展，在整合国力，参与国际竞争中发挥应有的作用。

转变经济发展方式，可以从产权关系和企业组织结构、分配关系和需求结构、技术进步机制中的产学研关系和产业结构、城乡关系和城市空间布局结构等着手。具体说，首先，在产权关系和企业组织结构变革调整上，要处理好政府与市场之间的关系，完善产业规制规则，实行开放性市场化重组，按照“有所为有所不为”的现代分工理论，处理好国资、民资、外资之间的资本合作关系，上海本地资本与外地资本之间的关系，联系经济发展的阶段目标任务和资本配置领域，联系公司治理效率和目标，选择相应的企业组织规模和组织形式。

其次，从调整分配关系入手，以提高居民收入为突破口，辅之以健全社会保障制度等举措，进一步释放消费潜力，提高居民个人的消费积极性，扩大内需。与此同时，注意加强稳定外需，鼓励企业加强产品技术升级，保持市场竞争能力。对于投资需求的管理，需要与政府职能改革相关联，加强对政府预算开支向社会事业和公共部门的投入，对改善投资环境方面的投入。

第三，围绕产业结构调整，需要明确总体方向是大力发展现代服务业、高新技术产业和战略性新兴产业。加快形成以服务业为主体的产业结构。培育市场，提高市场对于细化分工、组织分工的能力，尤其是对于新兴服务产品的定价能力。围绕产业结构调整，发挥市场评价机制优胜劣汰的基础性职能。产业结构调整的基础是产品结构和技术升级能力，以企业为主体的技术进步机制需要处理好官产学研相互之间的关系，形成指向市场的共同的工作目标和合作机制。

第四，围绕城乡关系的调整，以城乡一体化要求，调整城乡空间布局结构。适应交通基础设施同城效应变化，对郊区新城建设加强在生活设施方面的配套。上海应该在城乡一体化建设方面做出表率。总之，以结构变化为突破，可以改变存量要素的开发利用方式、改善投入产出函数关系、改进组织管理运营效率，根本改变资源配置方式，从而转变经济发展方式。

调结构可以为建设四大中心打下更加坚实的基础。2009年4月29日，上海建设国际金融中心、国际航运中心的战略实施方案获得国务院批准，参考有关经验，还需要加快起草设计建设国际经济中心和贸易中心的行动方案文件，及时报送国务院审批。四大中心建设方案的系统集成，是上海城市功能设计优化的具体工作机制，这一机制的塑造，有助于保证实践中促成几大中心功能关联耦合，互为推进、互为支撑。实际上，围绕结构调整所开展的各项工作进程就是四个中心功能深化的过程。结构调整作为基础性工作做好了，有助于不断拓展金融市场的广度和深度，有助于发挥市场对于分工组织功能。金融服务、贸易服务和航运服务功能的释放，必定表现在服务长三角、服务长江流域、服务全国的具体内容上。也正是在这种服务功能的成长中，上海走在前面，去实现四个“率先”(即：率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会)的历史使命。

在后世博效应的深度挖掘工作中加强长三角一体化建设。世博会作为工业文明展示交流的平台，第一次在发展中国家举办，本届世博会也是历史上参展国家和国际组织最多的一次，世博会所汇集的科技、产业、人文资源，可以说是一个“大金矿”，可供我们开采。上海要在提升整合综合国力方面发挥自己应有的作用，就是要发挥龙头作用，联合长三角区域不同层面的力量，共同参与、分工合作，上海发挥中心城市的作用，承担举办世博会任务就是一次具体的行动。围绕世博资源开发，长三角区域携手合作也将迈上了一个新的阶段。

经济地理学认为，经济区域的边界不是由行政区划决定,而是由交通、技术、基础设施以及收入水平等反映经济一体化程度的指标所决定的。从经济全球化的视野来看，上海城市功能的释放，从而上海在区域经济发展中的作用，需要与周边地区在产业结构、产业布局、交通基础设施、企业组织、金融保险服务、信息服务等方面有不断增进的互相协同，以促进相互之间的互补共生能力。正是在这样的背景下，上海城市功能的建设和发展有了新的更高的定位和与周边地区的融合协同的新的内容要求。

毫无疑问，作为城市型经济体，上海拥有雄厚的科研力量，聚集了大批高素质的人才，具有高层次的服务产业，是高新技术的主要研究和开发基地，在技术上有巨大的优势。而苏浙两省加工工业基础雄厚,已经形成了各具特色且有相当规模的产业群,其中江苏的苏南地区通过对外资的大量吸引，迅速成为IT产品、尤其是电脑设备和集成电路的制造中心；浙江也是制造业大省，尤其是在通信、软件和传统的纺织、服装、机械等产业上具有明显的优势。长三角苏浙沪三地,上海主要具有信息、技术以及人才优势，特别是研究开发人才和服务、管理型人才；江苏的优势在于产业和人才，特别是具有制造业所需的技术、管理人才以及熟练的技术工人；浙江的体制优势和人才优势也比较明显,特别是浙江的企业家人力资源丰富。只有两省一市发挥各自的优势,协同发展，才能最终融为一体。三地在中国经济新一轮发展中形成竞争与合作机制，加强协同整合，换句话说，上海建设“四个中心”，实现“四个率先”的努力，必须与江浙携手，形成合力，才具有实际的可行性。一句化，上海与江浙实现一体化发展，是中国经济在加入世界分工体系，提高国际竞争力进程的必由途径。这也是在新形势下对于建设“四个中心”的内容的进一步丰富和发展。

[1]陈家海.上海城市功能的进一步提升与重点发展产业的选择[J].上海经济研究，2008,(1).

[2]程潞.上海市经济地理[M].北京：新世纪出版社,1988：42.

[3]新华社.国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见[M].2008-09-07.

[4]韩汉军，黄恩龙.城市转型的国际经验与上海的金融服务功能建设[J].上海经济研究，2006,(5).

[5]韩建安，李相银.上海打造“四个中心”还是重新工业化[J].上海经济研究，2003,(12).

[6]李京文.走向21世纪的中国区域经济[M].南宁：广西人民出版社，1999.

[7]陆立军，朱海就.长三角“四个中心”和上海大都市圈建设研究[J].经济地理，2004,(11).

[8]宁越敏，李健.上海城市功能的转型:从全球生产系统角度的透视[J].世界地理研究，2007,(12).

[9]施祖辉.上海与国际中心城市的功能能级比较[J].预测与分析，1997,(1).

[10]忻平.从上海发现历史——现代化进程中的上海人及其社会生活[M].上海：上海人民出版社，1996：1.

[11]袁秉达.上海发展的战略定位和历史重任，上海城市发展，2007.

[12]中共上海市委党史研究室.上海改革开放风云录[M].上海：上海人民出版社，1994：4.