养老保险统筹层次提高要兼顾公平效率

马永华

养老保险统筹层次提高要兼顾公平效率

马永华

(首都经济贸易大学,北京 100026)

养老保险统筹层次提高是当前我国社会养老保险体制改革的重要环节。促进资源优化配置是市场经济制度的内在要求,养老保险制度统筹提高也要遵循这一规则。在改进自身及配套制度设计的基础上,基于公平效率的理念,养老保险统筹层次才能有效提高。

养老保险;统筹层次提高;效率;公平

提高养老保险统筹层次特别是基本养老保险统筹层次,能更好地建设和发展我国现代社会保障体系,让更多的人公平地享受到社会发展的成果。经过多年的努力,部分省市养老保险已经实现省级统筹,其他省市则在积极努力提高养老保险统筹层次。国务院明确提出2009年底在全国范围内全面实现养老保险基金省级统筹,2012年实行全国统筹。从国家养老保险制度整体建设的角度看,统筹层次提高的时间表已经规划出来,关键是如何按照规划,有效实现养老保险统筹层次提高的目标。

一、当前统筹层次提高过程中的主要矛盾

由于经济发展水平上的地区差异等因素,加上国企改革的大背景,我国养老保险统筹层次是采取由低到高的模式发展起来的。最初以县市为主的低层次统筹模式有利于信息的掌握、成本的降低,在一定程度上发挥了积极的作用。但是现代社会保障就是要通过资金的整合调配来达到社会风险最小化,使该制度能惠及更多的人。这要求统筹层次只有达到一定的层次,覆盖面达到一定范围,才能有效发挥社会保险的这种互济功能,降低社会保险资金的风险,而我国过低的养老保险统筹层次格局根本不能体现社会保险这一应有的公平之义。由于低层次统筹格局不能体现社会保险制度的公平原则,加上出现条块分割、多头管理、各自为政等问题,导致地区间的一系列问题不断出现。首先,不利于养老保险制度覆盖面的扩大。由于不能在较大范围内平衡保险基金,就使得原本历史负担较重地区的养老保险费率居高不下。其次,在人口老龄化趋势加剧条件下,资金缺口越来越大。部分地区有结余,另一部分地区有缺口,但相互之间不能统筹调剂,加剧了资金供求的结构性矛盾。再次,统筹层次低造成养老保险资金筹集、监管困难,很难使资金保值增值。

正是由于低统筹模式的弊端不断显现,从1991年起,中央政府就致力于推动提高养老保险统筹层次的改革。然而和人们最初的设想不同,我国进行养老保险统筹层次提高这一工作始终困难重重。当前统筹层次提高过程中的主要矛盾是,统筹层次过低导致的一系列问题促使国家决定提高统筹层次,期望通过制度整合达到一个新的制度水平。但是和国家积极推进明显不同的是,各个地区在这个问题的态度上并不一致,部分地区特别是富裕发达地区存在着消极甚至是抵触情绪,这使得统筹层次提高缺乏应有的效率和动力,同时也使统筹层次提高陷入了一个尴尬的两难境地。

二、统筹层次难以有效提高的主要原因

(一)地区差距大,客观上限制了统筹层次的提高

制度要具备相应的效率,就应使制度的福利效用覆盖到范围内的所有人员,同时在制度变革中不出现较大的利益变化,而违背这一准则就会削弱人们对该制度的服从并因此降低制度的效率。提高社会养老保险统筹层次是在较高层次上和较大范围内实现社会养老保险体系的管理和运营,具体的标准多用“四个统一”来规定,即“统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用资金”。从统筹层次提高这些年的实际来看,这个定义更多的是对统筹层次提高结果的描述,许多地方在现阶段是无法真正达到这种统筹标准的。由于地区间发展水平差异较大,按照上述标准来进行统筹,必然导致大的利益分配变化。

在经济发展水平差异较大的情况下,如果将不同地区纳入一个完全统一的体系下去管理,统筹过后发达地区的养老金赢余变成公共品,发达地区便没有动力去督促缴费,节省开支。这种情形下统筹就意味着赤字基金和赢余基金相抵消,作为贡献力量强的一方自然不愿积极加入。较大的差异加上对公平的理解简单化,使得利益分配绝对化,不同地区既得利益的冲突加剧,必然导致制度实施阻力上升,进而导致效率下降。

(二)制度设计和执行上的偏差,加剧公平效率的不兼容性

目前,我国基本养老金由统筹账户和个人账户共同组成。其中,只要缴费累计满15年,同一统筹地区统筹账户的待遇就一样,这种统筹账户基金的平均主义方式降低了发达地区参与积极性[1]。各地区的人均收入不同,进而各地区划入统筹账户的资金是不同的,因此统筹账户按照缴费时间来作为分配依据,无法体现个人或地区对统筹账户贡献的大小。对工资水平高的地区而言,自然是不公平的。因此,发达地区对提高养老保险统筹层次存在消极情绪。

统筹层次提高过程中各方所期待的目标利益是不同的,国家看重的是整体社会利益,地方看重的是地方收益,而个人看重的是自身收益份额,每一方都是在现有条件约束下,在收入公平与经济效率之间寻求均衡。统筹账户通过缴费建立,由于缴费具有极强的对应性,如果不能保证缴费对象的缴费收益,是无法将不同缴费水平的对象统筹到一起的。提高统筹层次必须从发挥社会保障自身应有功能出发,结合我国具体情况,从深层次来兼顾公平效率而不要单从表面上绝对化二者的关系。不改变统筹账户资金平均主义的分配做法,提高统筹层次就难以获得发达地区的积极配合[2]。

(三)各地历史负担及基金节余等方面情况不同,不利于统筹层次提高

相关资料显示,当前我国各省(市)在养老保险基金结余方面差异较大。同时,各地区退休人员的扶养比差异导致各地财政负担不同,部分地区不愿分担其他地区的负担,这就导致统筹层次提高的有效性大大降低,难以有效统筹管理养老金,而且统筹程度越高,损失就越大,甚至不如提高前的状态。由此可见,当前在进行统筹层次提高中,由于机械的统一标准使得各地区在加入统筹的态度上出现了偏差,降低了统筹层次提高的效率。

三、提高统筹层次的对策建议

(一)提高统筹层次要兼顾公平效率

目前我国绝大多数地区之间发展不平衡,地区差异较大。因此,提高统筹层次一定要根据各地区的经济发展状况,按照适度发展、逐步推进的思路,分阶段、有计划地实现统筹层次提高,切忌急于求成。同时,也要根据实际情况灵活掌握统筹层次提高的方法和路径。

具体思路上,就是要明确在统筹目标前提下体现出相应的差异,即要在保证基本公平的前提下充分体现效率。统筹不是统一,现阶段我们主要是希望实现资金的互融共济,因此,在满足这个基本目标的前提下,要尽量体现市场的效率原则,使更多地区、更多企业和个人能积极地加入。毕竟,我们进行这样一项改革最终还是为社会主义市场经济建设服务的,如果给经济发展带来额外的负面效应,最终受损的还是社会保障自身,而相应社会保障制度改革也只能是纸上谈兵。

基本养老保险中的基础部分即统筹帐户在统筹时,应该考虑将个人账户的缴费多少作为对统筹账户贡献大小的依据,进而在支付时结合领取人所在地区生活水平、替代水平等加以区别。也就是说,提高统筹并不意味着所有地区都按照相同的工资标准缴费和计发,各地职工仍然按照实际工资水平缴费,以当地平均工资和个人指数化缴费工资为基数,按一定比例计发。具体各地区的缴费率、给付水平上要有一定的灵活性,根据地区间经济发展和生活水平的差异制定具体缴费支出和给付标准。可以考虑将实施统筹的养老金分为统一的部分和体现差异的区域部分[3]。区域间标准分开档次,避免用机械统一的标准来实施统筹而使一部分地区缴费过多一部分地区缴费较少,给付时一部分地区待遇下降一部分地区待遇上升,进而产生地区间负担过于不均衡的负面问题。

(二)完善相关制度,提高整体制度效率

统筹层次提高过程中,改进财政税收制度,优化制度环境,降低地方既得利益固定化趋势,减少统筹层次提高中制度公平和制度效率之间的不兼容性,将有效推进养老保险统筹层次提高的效率。

首先,规范政府财政投入转移机制,减少制度推进的障碍阻力。要按照财权与事权相统一的原则,建立各级政府间财政投入的责任分担机制。在科学合理地划分各级政府社会保险事权的基础上,明确各级政府的财政支出责任,科学界定各级政府的责任范围。要规范完善收入转移支付制度,优化转移支付结构,加大转移支付力度。

其次,突出政府主导作用,提升管理体系运作效率。统筹层次提高涉及方面广泛,调整涉及的利益主体也十分复杂,因此必须得到中央及地方政府的大力支持。总体上,中央政府要率领地方政府在统筹层次提高中起到主导作用,即要通过政府有效的政策和制度加快各地方统筹层次提高的步伐。这里面关键是要明确中央和地方各级政府的权责,使得中央政府和地方政府在各自擅长的领域发挥效用。原则上,中央政府负责基本原则、制度框架、运行规则等宏观制度的设计、引导、监督等方面职能,着力推动全国统一立法,并以此为依据制定全国性的法规及相应政策条例。而各地方政府则要在前者规划的基础上和范围内,制订适应本地区实际状况的地方性法规政策和实施细则,同时进行各种日常管理、基金征缴发放等具体工作。

必须指出,界定政府是统筹层次提高的主体,决不意味着政府在统筹发展中排斥市场的作用,相反,要十分注意发挥市场机制功能。政府作为统筹层次提高主体的基本职能是提供制度和政策空间,对那些阻碍参与统筹层次提高的规定进行改革,使各个主体能够依据自身的利益需求和发展能力,在市场规则的约束下自发而积极地参与。因而政府的主要目的是从维护公共利益的理念出发,对市场选择失效的行为给以限制和弥补,使统筹层次提高得以稳健的进行。

(三)建立和完善高效统一的管理体制

统一的管理体制、政策、标准会有效加快统筹层次提高的进程,对建立统筹体系起到促进作用。首先要争取早日实行劳动保障部门的垂直化管理,减轻其属地化特色。同时将地方上职能相近的社会保险管理部门合并统一,建立统一高效的管理实施系统,明确管理主体及方向。其次是建立快捷有效的管理模式。在系统内垂直管理上,实行分级管理模式,调动多方面的积极性,同时避免其他方面的过多干预。其中主要是协调好纵向的系统管理与横向的行政管理的关系。再次,避免地方政府从挪用养老金的行为中获利。建议通过养老金管理专业化,加强监督体制建设等方法达到这个目的。最后,要有一个统一规范的技术平台。要完善“金保工程”及各级信息管理体系,实现全国社会保险信息及时联网,为实现统筹层次提高提供快捷、有效的网络平台。

五、结束语

目前我国进入经济与社会协调发展的阶段,如何有效达成两大领域的有效兼顾,实现公平效率的有机结合,是当前发展的主体思路。解决当今社会保障领域的问题不能单单局限在社会保障领域自身范围,而必须从更广阔的视角来看待。具体到社会保障统筹层次提高,如果没有社会主义市场经济体制改革的深入发展,没有政府管理体制、财政体制等方面的改革配合,要想做到真正意义上的统筹几乎是不可能的。

统筹层次提高是建立全国统一的公平竞争市场体系的必然要求,是实现企业之间的公平竞争的必要条件,是实现人力资源优化配置的内在要求,是保障劳动者权益的必备手段。提高养老保险统筹层次必须有效兼顾各方利益,使之都能真正投入到这项工作中并认同这项工作,才能使这项制度充满活力,才能有效促进覆盖城乡的社会养老保险体系的建立,才能促使我国现代养老保险制度的自我平衡与完善,实现构建和谐社会、促进社会公平、加快城乡统筹协调发展的最终目标。

[1]卢驰文.提高职工养老保险统筹层次的阻力及对策[N].中国经济时报,2006(9).

[2]李杰,樊铁侠.关于完善我国农村居民最低生活保障制度的思考[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2008(6).

[3]胡晓义.关于逐步提高养老保险统筹层次[J].中国社会保障,2004(1).

F840.67

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1000-2359(2010)02-0172-03

2009-10-04

[责任编辑 迪 尔]