社会保障基金监管政策执行中的问题与对策研究

刘 波

社会保障基金监管政策执行中的问题与对策研究

刘 波

(广州大学公共管理学院,广东广州510006)

社会保障基金是社会保障体系的核心,是现代社会保障制度得以建立并正常运行的物质基础和财力保证,有效监管是社会保障基金安全运行的重要保证,国家为此出台了一系列的政策。但是,社会保障基金监管政策却在执行中存在法律障碍、体制障碍、技术障碍以及信息不对称等问题,健全监管法制,完善监管组织体系,推进信息化建设和完善信息披露制度是解决问题的有效之策。

社会保障;基金监管;政策执行

社会保障基金是国家为实施各项社会保障项目而预先建立起来的专款专用的资金。它是社会保障制度的现实经济基础。然而,当前社保基金监管不力,监管不严,挤占、挪用甚至浪费现象比较突出,使用缺乏规范性,如上海的挪用社保基金案件,给社保基金造成了重大损失。据不完全统计,1998年到2005年,全国清理回收挤占挪用社保基金达160多亿元。截至“十五”期间,劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件[1]。建立完善的社会保障基金监管政策,是保证社会保障基金安全运行、完善社会保障制度体系、维护基金产权人合法利益的制度安排,是促进我国经济社会健康、稳定、和谐发展的重要制度支撑。

一、社会保障基金监管的重要性及意义

社会保障基金是老百姓的“养命钱”“救命钱”,必须高度重视社会保障基金监督工作。实现社会保障基金的安全和保值增值,既是一项重要的业务工作,也是一项重要的政治责任。

(一)社会保障基金监管是现代社会保障制度建立和发展的需要

社会保障是当代社会的缓冲器,社会保障在整个经济社会发展过程中的作用日益加大。从某种程度上讲,社会保障发展状况直接反映了经济社会发展状况。社会保障基金在整个社会保障体系中扮演着十分重要的角色。社会保障体系的顺利运行,必须以一定的经济物质基础为条件,而社会保障基金正是扮演着经济物质基础的重要角色,是确保社会保障制度功能有效发挥的需要。社会保障基金监管是保证社会保障基金及时、有效供给并顺利给付的要求,是实现社会保障基金保值增值的内在要求,是社会保障基金安全、高效运行的制度安排。

(二)社会保障基金监管的制度目标和基本理念是维护基金产权人的合法权益

社会保障基金的信托性质要求基金管理人、基金投资人、基金保管人三者之间形成相互牵制、相互监督的关系。在社会保障基金运行过程中,各相关利益者之间的信息不对称现象大量存在,对社会保障基金产权人的所有权产生了威胁,因此,需要借助监管手段消除或降低这种不对称信息所产生的不利影响,以维护社会保障基金产权人的合法权益。

(三)社会保障基金监管是规避现实风险的要求

社保基金的安全和完整是基金监管的首要目标。社保基金是以金融资产的状态存在和运动的,而金融体系有其内在的风险,这就产生了社保基金安全性、保值增值性的内在要求与金融体系、金融机构、金融资产内在风险性与脆弱性的矛盾。同时,投保人与基金管理人之间存在的信息不对称易导致基金管理人产生道德风险和逆向选择,如欺骗、不履行、错误履行或公开盗窃资产等行为,基金运营过程存在代理风险。社会保障基金收支数目庞大,已经成为影响社会总供给与总需求的重要经济变量,如果运行失当,必然给经济社会发展造成重大负面影响。因此必须加强社保基金监管,将风险降低在可接受的范围。建立和完善社保基金监管政策,成为各国社会保障制度建设的重要内容。

二、社会保障基金监管政策执行中存在的问题

(一)监管立法滞后,法规不完善,是基金监管的法律障碍

基金监管法规不完善是社保基金出现问题的首要原因[2]。从立法层面看,我国目前还没有一部人大立法通过的正式社会保障法律,而是由国务院行政法规、部门行政规范性文件架构起社会保障的法律框架,使其缺乏相应的权威性和稳定性。从立法体系看,迄今为止,我国尚没有一部专门的法律法规,对社保基金的筹集、管理监督、分配使用、处理处罚、责任追究做出明确的规定,社会保障基金的运营缺乏强有力的监督机制。目前只在《劳动法》和《社会保险费征缴暂行条例》中作了原则规定,具体监管依据只是部门规章和规范性文件,法律层次很低,已经不能适应现行社会保障体系的要求。社保基金监管部门的执法力度因法制不健全受到制约和障碍。立法的缺失必然导致社保基金监督失控,违规操作和贪污老百姓的“养命钱”就无法避免。因此,必须加强社会保障立法的步伐。

(二)机构职能权责不清,体制不顺,缺乏统一规划,是基金监管的体制障碍

首先,我国社保管理机构存在多而乱现象,采取的是分散式多头监管模式,参与基金管理的部门有劳动和社会保障部、财政部、审计部、税务部、证监会、保监会、银监会、社保基金理事会等。这种分散型的监管呈现出以下缺陷:监管效率低下,监管部门间协调成本高,缺少整体权力责任中心,易形成监管真空,各监管部门之间缺乏信息共享和协调配合的制度设计,导致基金在每个环节上都可能出现安全隐患,从而威胁到社保基金的安全。其次,基金管理机构角色模糊,权责不清,管理者与监督者合二为一,使社保基金缺乏独立和有效的行政监管。各级社保部门不仅是社保基金的监督机构,同时也是社保基金的管理机构。地方社保部门既当“运动员”即基金营运,又当“裁判员”即行政监督,缺乏相互制约的监督机制。最后,现行的社保基金监管政策是以行政监管为主体、审计监管和社会监管为补充的三位一体的社保监管体系。“三方”监管的主管部门缺乏统一规划,相互协调较差,缺乏信息交流和共享规划,造成了监督力量的流失和不足,而且严重影响了被监管者的工作。

(三)监管手段落后,信息化建设水平低,是基金监管的技术障碍

目前我国社会保障部门整体信息化建设水平还比较低,基金监管手段落后,没有形成一套完善的通用性强、易于操作的信息化系统。社会保障基础设施建设滞后,影响了社保基金的监管工作。由于缺乏必要的投入,信息管理的软硬件设施十分落后,信息化水平低,信息化建设的滞后致使社会保障、地税、财政等部门之间的大量社会保险数据和信息传递缓慢,各部门之间的数据对接制度也尚未完全建立,资源不能共享。有的地区连社会保险个人帐户对账单也无法及时、准确地公布,这在一定程度上制约了社会保障基金监管的力度和有效性。同时目前的信息应用系统尚处于分散建设阶段,缺乏统一性,存在资源分散,没有形成管理、技术、服务和监督链。

(四)信息披露制度不健全,基金运作不透明,信息不对称引发基金管理风险

当前我国社保基金最大的弊端在于没有建立透明、公开的基金管理运作模式,缺乏严格的信息披露制度。现行文件涉及社保基金信息披露的规定如《社会保险费征缴暂行条例》第十六条和第十七条都只是笼统地规定经办机构每年向缴费个人发送保险账户单和公布本单位缴费情况,而没有对公布文件的范围、指标和方式等详细情况做出明确规定,可操作性很差。基金运营机构封闭运作,公众监督缺位,只对上级行政机关负责,基金收支无需向受益人报告,也不接受受益人的监督,从而为不法分子暗箱操作和权力寻租提供了空间。同时,信息不对称在基金的征缴、运营、支出等各个环节不同程度地存在。在基金运作上,因基金所有权与经营权分离的运营方式出现了委托—代理风险,由于两者之间信息不对称,委托人无法准确地掌握受托人的行为特征,也很难准确做出促使代理人在委托人无法监督的情况下依然为委托人的最大利益而经营的判断,“逆向选择”和“道德风险”不可避免。

三、完善社会保障基金监管政策的对策思考

发达国家基金管理运营政策都在不断发展变化,一些国家由政府直接管理基金,一些国家则交给私有养老基金管理公司来运营,一些资本市场成熟度比较高的国家则直接投资资本市场。从美国、日本、英国等国家的经验来看,对社保基金的监管政策主要呈现三个特征:依托完备法律法规体制实施社保基金监管;确立社保基金监管部门、监管结构,赋予执法权威;社保基金监管向专业化市场化发展。针对我国社会保障基金监管政策执行中存在的问题,结合我国的实际情况,借鉴国外的成熟经验,我们提出以下几个方面的对策。

(一)建立健全社保基金监管的法律制度

社会保障基金监管的法律制度是实施社会保障基金监管的直接依据。社会保障基金监管较成功的国家都非常注重法制建设,把它作为强制性监管的依据和行为规范。其社会保障基金监管政策的法律体系一般包括以下三个层次内容:第一,宪法,如美国、英国、日本等国家现行宪法中都明确规定了公民所享有的社会保障权益。第二,社会保障法,如英国1911年颁布的《国民保险法》、美国1935年颁布的《社会保障法案》。第三,社会保障基金管理法,如社会保障基金收支法律法规和社会保障基金投资法律法规等。从我国社保基金监管政策安排的客观要求出发,构建和完善社保基金监管法律制度,主要包括以下几方面内容:一是在劳动法等国家基本法律中,应对社会保障基金监督做出相关规定,确定其法律地位和基本原则。二是制定社保基金监督管理条例,规范基金征缴、管理、支付、运营等行为,明确法律责任,确定监管主体,增强执法效率,将社保基金的行政管理和投资运营分开,真正防止社保基金被挪用挤占现象。三是根据具体实际工作需要,研究制定单项法规,对社保基金投资运营、反欺诈等作出制度性规定,实现规范管理。

(二)完善社保基金监管的组织体系,建立专门监督机制

社会保障基金监管组织体系包含两个层面:一是内部监管,包括财务监督和审计监督,从源头上解决违纪违规行为的发生。二是外部监管,包括行政监督、法律监督和社会监督。通过建立内外结合、纵横交织的社保基金监管组织体系网,确保社保基金的安全完整和保值增值。(1)加强基金内部监督,建立独立的内部审计机构。内部监督是社保基金监督管理机制的基础环节。经办机构内部要建立可操作的基金管理制度,明确各项基金管理的程序,规范业务经办行为。明确相关部门和人员的责任,按工作程序设置岗位,制定严格的岗位责任制。建立独立的内部审计机构,做到内部财务、业务、审计三分离,以实现加强内部管理、接受社会监督的管理要求。(2)打破体制性障碍,建立独立的专门监管机构。在社会保险制度比较完善的西方国家,一般都建立社会保险基金专门监管机制。如英国的职业养老保险委员会、荷兰的社会保险委员会、德国的社会保险民间管理机构和“社会法庭”、澳大利亚的保险与养老金管理委员会等。我国亟需建立一个独立的、强有力的社保基金监管委员会,专门负责对社保基金的运作进行全面监管。组织化的专门监督机制不仅有利于提高行政监管部门决策的科学性、民主化和透明度,而且可以大大调动用人单位和劳动者对社保基金监督的积极性,从而更有效地维护劳动者的正当权益。(3)加强社会监督制度。首先,确保社会团体对社保基金经办机构的法定监督权,形成社会团体监督网络;其次,使用人单位和参保劳动者享有对社会保障基金征缴、管理、投资的问询质疑权利。最后,还应当赋予新闻媒体对社会保障基金的监督权利,充分发挥新闻舆论对社会保障基金运行的监督作用。

(三)加快推进社会保障的信息化建设

社会保障信息化是整个社会保障体系的技术支撑,它能够对社会保障基金实行严谨科学、规范高效的管理。充分利用现代科技手段,加强对社会保障基金的信息监管,是当今世界各国的普遍选择。计算机管理能够促进社会保障管理制度内部的规范化运作,有利于提高工作效率,确保社会保障基金的各项数据安全可靠,参加社会保险的人可以通过计算机网络进行查询服务,使社会保障基金的支出与使用能够随时接受社会公众的监督。以“金保工程”建设为契机,建立和完善科学的社会保障信息化管理体系。首先,将参保单位和参保人员的各项基本信息及个人账户信息纳入计算机管理,严格按有关法规操作,不仅要求各级保险机构定期公布个人账户储存情况,而且应将各项社会保险基金的收入、支出等详细情况公开,同时保证参保人员随时查询本人情况,接受监督。其次,尽快完善指纹认证体系,从而最大限度地杜绝虚报、冒领社会保障基金情况的发生。随着社会保障事业的快速发展,社会保障工作的信息量正以前所未有的速度急剧膨胀。无论是社会保险关系接续和待遇的跨地区支付还是养老金社会化发放,如果没有一个庞大的信息系统支撑,这些工作根本无法完成。信息化是社会保障事业发展的必由之路。

(四)建立完善社保基金监管的信息披露制度

完善信息披露制度是世界各国基金监管成功的经验。严格的信息披露制度使社保基金管理者、投资者等各方获得充分的信息,减少因不完全甚至虚假错误导致的风险和损失。基金信息披露制度应有完善的体系和完整的具体的披露要求。基金财务报告是信息披露的主要载体,包括资产负债表、利润表和现金流量表以及财务情况说明书、财务报表附注等。基金管理机构应及时将基金投资的成本、效益、利润及其他重大事项向公众披露,监管机构着重审查信息披露的真实性和准确性。社保机构应当定期向社会公告社保基金的筹集、支付、运营等信息,提高基金管理的透明度和全社会的参保意识,让公众享有知情权,自觉接受社会监督,逐步实现社保基金的公开、公平、公正运作。认真落实原劳动保障部《关于建立社会保险信息披露制度的指导意见》和中国证监会的《信息披露准则》要求,做好社会保险信息定期披露和日常披露工作。

综上所述,我国社会保障制度虽日趋完善,但因制度和体制原因,社会保障基金监管政策还存在不少问题和漏洞,需要尽快完善社保基金监管的法律制度,健全社保基金监管的组织体系,明确基金管理机构的职能权责,加强对社保基金的社会监督,大力推进社会保障的信息化建设,完善社保基金监管的信息披露制度,规范社会保障基金运营,确保社会保障基金保值增值,实现社会保障制度的可持续发展。

[1]赵小剑.社保基金为何大案频发[N].南方周末,2006-09-28.

[2]郑秉文.中国产生社保案的制度原因及解决办法[J].国际经济评论,2007(5).

Monitoring the Implementation of Policies of Social Security Funds in the Problemsand Solutions

L IU Bo
(Guangzhou University,Guangzhou 510006,China)

Social security fund is the core of the social security system.And also it is a modern social security system that has been established and normal operation of the material basis and financial resources.Social security fund regulation is an important guarantee for safe and effective operation of great significance.There are legal barriers,institutional barriers,technical barriers and information asymmetries in the supervision of social security f unds.Making sound regulatory legal system,improve the regulatory organization,to promote information technology and improve the information disclosure system response.

social security;f und regulatory;issues countermeasures

C913.7

A

1000-2359(2010)02-0168-04

刘波(1971-),女,浙江宁波人,广州大学公共管理学院副教授,法学博士,主要从事政治学与社会保障研究。

广州市哲学社会科学“十一五”规划项目“金融危机下政府的社会保障职能转型研究”(09B04)

2009-10-25

[责任编辑 孙景峰]